政府預(yù)算程序與透明度問(wèn)題的政策透視

　　政府預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府組織和規(guī)范財(cái)政分配活動(dòng)的重要工具，在現(xiàn)代社會(huì)，它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。國(guó)家財(cái)政資金主要是納稅人以稅收形式向國(guó)家提供的，政府的這些錢怎么花？為什么花？必須接受納稅人的監(jiān)督。我國(guó)的財(cái)政預(yù)算編制粗糙，隨意性大，提交給人大的預(yù)算報(bào)告過(guò)于簡(jiǎn)單，不利于人大代表和公眾審查。改革政府預(yù)算程序，加強(qiáng)預(yù)算的透明度是建設(shè)法治政府、民主政府的必然要求。中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院邀請(qǐng)知名學(xué)者，共同探討政府預(yù)算程序與透明度問(wèn)題。

　　●毛壽龍：中國(guó)財(cái)政透明度的問(wèn)題與未來(lái)去向

　　毛壽龍：今天的政策論壇主題是預(yù)算程序和透明度問(wèn)題，有四位學(xué)者來(lái)講，第一位是我，第二位是馮興元博士，他英文很好，德文比英文更好，還編了很多書(shū)，像大家都看過(guò)的，社科院有一套黃色硬皮本，現(xiàn)代西方思想?yún)矔?shū)，很著名的。他主要研究農(nóng)村金融問(wèn)題，財(cái)政預(yù)算，地方政府競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。他講宏觀的、我講微觀的。第三位是是李煒光教授，目前正在天津到北京的火車上，天津財(cái)大科研處處長(zhǎng)，也是專門(mén)研究財(cái)政問(wèn)題的，估計(jì)會(huì)講一些憲法方面的問(wèn)題。還有國(guó)家文化部的研究員劉軍寧，他原來(lái)在社科院政治學(xué)所，現(xiàn)在文化部文化藝術(shù)研究院任研究員，也會(huì)從憲政方面講講財(cái)政問(wèn)題。

　　今天是四位一起講，講完以后，我們有些學(xué)者，博士有空的話給我們做點(diǎn)評(píng)議，同學(xué)可以提出問(wèn)題。我先從小的角度來(lái)講，給大家看一幅圖畫(huà)，知道這個(gè)樓的名字嗎？這個(gè)樓是一個(gè)縣的縣衙，市委市政府人大政協(xié)大樓。最近一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)帶我們看一些地方，路上說(shuō)我們路過(guò)的一個(gè)縣有一個(gè)大事，有一個(gè)樓被當(dāng)作天下第一牛縣衙傳頌，網(wǎng)上傳說(shuō)這個(gè)樓的造價(jià)為20億人民幣。實(shí)際上這個(gè)樓花了2.38億。這個(gè)事情傳得很廣。當(dāng)?shù)毓賳T介紹說(shuō)，這個(gè)樓花的錢，2.38億的來(lái)源是原來(lái)政府的破樓，財(cái)政局，人事局等部門(mén)房子拆掉依靠土地置換得到的錢。蓋完樓以后，沒(méi)有想到反響那么大。跟我在一起有幾位記者，他們說(shuō)記者同志是否關(guān)心一下這個(gè)事情，幫我們說(shuō)說(shuō)。我說(shuō)這可能有困難，天下第一�？h衙肯定是新聞，全世界都會(huì)傳播的，如果說(shuō)網(wǎng)上傳說(shuō)是20億，現(xiàn)在成了2.38億，就不是天下第一�？h衙了，如果不是就不是新聞了，就沒(méi)有人聽(tīng)了。

　　這體現(xiàn)出一個(gè)問(wèn)題，那個(gè)縣都在搞拆遷，拆了以后土地增值。我看見(jiàn)一個(gè)村，家家戶戶都是別墅。如果一幢別墅250平米，如果在城里的話是2萬(wàn)/平米，那個(gè)樓全部花銷30萬(wàn)，其中有9萬(wàn)塊錢是縣里面通過(guò)拆遷節(jié)約土地復(fù)耕后獲得的土地指標(biāo)給他們的錢。他們通過(guò)把原來(lái)的老房子拆掉，整合出1803畝地，復(fù)墾作為耕地，因?yàn)槲覈?guó)耕地有18億畝的紅線，但并沒(méi)有說(shuō)耕地在哪，也沒(méi)有說(shuō)種什么的。如果是商業(yè)用地的話，這邊的房子可能是1塊錢/平米，那邊的房子有可能是2萬(wàn)/平米，拿了1800畝地的指標(biāo)，政府在另外一個(gè)地方搞了一個(gè)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園，弄了很多錢，最后勻出5400萬(wàn)分給村民，每家大概是10萬(wàn)塊錢。政府出一半的錢，老百姓自己出一半的錢就可以把原來(lái)的破房子改成現(xiàn)代化的別墅。做這個(gè)置換，大家大概不會(huì)有意見(jiàn)，因?yàn)檗r(nóng)民都得利了，經(jīng)濟(jì)也發(fā)展了。這個(gè)過(guò)程中，順便把政府也置換了一下，老百姓從破房子搬進(jìn)了別墅，政府也鳥(niǎo)槍換炮，蓋了個(gè)很氣派很風(fēng)光的大樓。辦公條件好，官員都不想回家，在那兒加班工作。顯然是好事，但一上網(wǎng)，就成了問(wèn)題大樓了。

　　很多網(wǎng)友在網(wǎng)上看見(jiàn)這幢大樓的時(shí)候不知道是怎么來(lái)的，只是感覺(jué)太漂亮了，一個(gè)縣政府怎么有那么多錢整出一幢樓呢，肯定是民脂民膏，歷史上修房子亡國(guó)的有秦朝的阿房宮，歷史上誰(shuí)修房子大臣就會(huì)說(shuō)不能修，因?yàn)闀?huì)亡國(guó)的。修房子歷來(lái)是非常大的事情，美國(guó)有一個(gè)白宮，很大，但名字翻譯錯(cuò)了，應(yīng)該是白房子，平民化的，所以沒(méi)有亡國(guó)。這個(gè)樓了解了運(yùn)作過(guò)程，應(yīng)該不會(huì)有啥問(wèn)題，但因?yàn)榇蠹也恢�道過(guò)程，所以有問(wèn)題。問(wèn)題出在哪兒呢？應(yīng)該是財(cái)政信息不透明的問(wèn)題。如果這個(gè)問(wèn)題解決了，這個(gè)樓也就不是什么大事了，至少在目前的背景條件下。當(dāng)然這是一個(gè)個(gè)案，我聽(tīng)當(dāng)?shù)氐墓賳T講，這個(gè)事情如果老百姓同意是沒(méi)有問(wèn)題的，大家是這么運(yùn)作，通過(guò)市場(chǎng)，把資源變廢為寶，把破房子轉(zhuǎn)變成好房子，是好事。

　　除了這個(gè)故事，報(bào)紙上和網(wǎng)絡(luò)上也有與財(cái)政有關(guān)的故事。我首先講故事本身，第二看政府的對(duì)策或者是可能的對(duì)策，第三分析未來(lái)的發(fā)展方向。我這里不建議他怎么樣，但是我想講講我認(rèn)為他會(huì)怎么樣。比如我會(huì)看大學(xué)里面的學(xué)術(shù)現(xiàn)在都講不夠努力，我會(huì)說(shuō)不努力的人未來(lái)想有出息是相對(duì)比較難的。我不會(huì)說(shuō)你不努力而應(yīng)該努力，這是建議，這里先不提建議，而是分析未來(lái)的趨向是什么，里面會(huì)有什么矛盾的地方。從某個(gè)意義來(lái)講，在大學(xué)里面用功讀書(shū)的人，出去也很少有掙大錢的。我前天路過(guò)一個(gè)工廠，當(dāng)?shù)氐娜私榻B說(shuō)，這個(gè)廠的老板小學(xué)沒(méi)畢業(yè)，基本不認(rèn)識(shí)字，但是大老板，而我博士畢業(yè)現(xiàn)在還是辛辛苦苦教書(shū)，沒(méi)有啥資產(chǎn)。但那個(gè)老板也有自己的辦法，應(yīng)該說(shuō)很好學(xué)的。比如說(shuō)記電話號(hào)碼，那個(gè)老板只認(rèn)識(shí)阿拉伯?dāng)?shù)字，不認(rèn)識(shí)漢字，所以他要記縣委書(shū)記的電話，就畫(huà)個(gè)黨徽，記縣長(zhǎng)的號(hào)碼畫(huà)個(gè)國(guó)徽，公安局長(zhǎng)的號(hào)碼畫(huà)把手槍，派出所長(zhǎng)是現(xiàn)管的，所以畫(huà)個(gè)長(zhǎng)槍。所以我們不能說(shuō)好好學(xué)習(xí)肯定是可以的，但是不好好學(xué)習(xí)也是可以的。這個(gè)人只是小時(shí)候沒(méi)有這個(gè)運(yùn)氣，這個(gè)人除了不認(rèn)字以外，其他的東西學(xué)得很認(rèn)真，也知道怎么管理，他手下有一堆博士，碩士，本科畢業(yè)的，而且他對(duì)這些人都很尊敬。他有他的辦法，大學(xué)畢業(yè)的人有這些人的辦法。大家說(shuō)我好不容易讀書(shū)，之后還是給你打工，是不是虧大了，是不是不用讀書(shū)了。朱元璋也沒(méi)有讀多少書(shū)，但是給他當(dāng)宰相的人都是飽學(xué)之士。這些都是個(gè)案，但不是大數(shù)。從大數(shù)來(lái)說(shuō)，不管怎么說(shuō)讀書(shū)讀得多的人，還是比不認(rèn)字的人要強(qiáng)得多，讀書(shū)還是有用的，說(shuō)讀書(shū)沒(méi)有用，回家種地也就只能種地了。這里到最后我要說(shuō)一下，從解釋、理解到診斷和規(guī)范是有差別的。

　　先來(lái)看幾個(gè)故事，故事里面都有一些倒霉的人物。第一個(gè)是南京一位官員，抽著一支煙，南京的“九五之尊”，媒體記者給他拍了一張照片，他手稍微抬起的，網(wǎng)友們一看是一塊據(jù)說(shuō)值十萬(wàn)的名表，那包煙也是150元一包的。因?yàn)檫@張照片，南京有關(guān)方面就把他免職了，南京的紀(jì)委要去調(diào)查他的事，結(jié)構(gòu)查出涉嫌貪污200多萬(wàn)。歷史上懲治貪官比較厲害的是朱元璋，他把一年內(nèi)所有考上的進(jìn)士很嚴(yán)厲，第一年就殺掉六個(gè)，第二年基本上就都不是坐牢就見(jiàn)閻王了，這是嚴(yán)厲處罰的結(jié)果。還有一個(gè)是東陽(yáng)審計(jì)局局長(zhǎng)，也倒霉了，被披露的是娛樂(lè)場(chǎng)所的消費(fèi)賬單，而且是2003年的賬單，是這個(gè)局長(zhǎng)簽的字，如果不是他花錢他是不會(huì)簽字的，他簽了自己的名字，而且還留了電話號(hào)碼，不知道他現(xiàn)在的結(jié)果怎樣，肯定也會(huì)受當(dāng)?shù)丶o(jì)委審查，如果報(bào)了這筆賬就要責(zé)成自費(fèi)。說(shuō)起這個(gè)事，當(dāng)?shù)毓賳T說(shuō)03年的單子，居然給人炒出來(lái)，肯定有是人要害他，感覺(jué)很冤的，就好像辛辛苦苦幾十年，一夜回到讀書(shū)前一樣，現(xiàn)在可能連自由都沒(méi)有了。還有一個(gè)故事是，一個(gè)旅行社的小辦事員不認(rèn)真，把賬單掉地上了，有人撿到了，掃描放到網(wǎng)上，大家一看，某某出國(guó)考察團(tuán)去了拉斯維加斯，這個(gè)城市是明令禁止去的城市。每個(gè)人的花費(fèi)是五六萬(wàn)塊錢，我國(guó)農(nóng)民的年收入才一萬(wàn)塊錢，哪怕是富裕的地方一個(gè)人出國(guó)五六萬(wàn)塊錢還是很貴的，更不說(shuō)有人陪著他們，還有人給他們付賬。因?yàn)楣ぷ鳑](méi)做好，出國(guó)旅游的賬單被曝光出來(lái)。估計(jì)也倒霉了。有人說(shuō)做老師好，有兩個(gè)假期，其實(shí)我們假期基本上是做自留地的活，你讓我休息我也是干活的，真正羨慕的應(yīng)該是學(xué)者可以全世界跑，全世界開(kāi)會(huì)、訪問(wèn)，這是沒(méi)有人說(shuō)的，只有官員滿世界跑才有人會(huì)講，除非到了一定的級(jí)別，像克林頓、希拉里那樣的，一年到了187個(gè)國(guó)家，需要花多少錢啊。據(jù)說(shuō)第三個(gè)事情也有人被處理，雖然不知道最后的結(jié)果是怎樣的。

　　這三個(gè)案子有一個(gè)共同特點(diǎn)，官員抽名煙，喝名酒，高消費(fèi)。這些高消費(fèi)情況在中國(guó)政治體制改革前不會(huì)有很大的變化，官員喝茅臺(tái)的積極性還會(huì)很高，茅臺(tái)還會(huì)繼續(xù)漲的，從一百多漲到二百塊錢，但不會(huì)像ST股漲到從幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)�；�本的判斷就是以后如果用選票了、民主化了也會(huì)出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，跟臺(tái)灣一樣，還是喝酒成風(fēng)，我估計(jì)我們的茅臺(tái)酒不管什么情況還是會(huì)漲，而且生產(chǎn)茅臺(tái)的那個(gè)地方我看過(guò)，不可能生產(chǎn)更多的茅臺(tái)酒，它的產(chǎn)量是有限的。

　　這些案子正是在這個(gè)背景下發(fā)生的。所以，都有一個(gè)特點(diǎn)，就是各方面在私下都是可以接受的，官員也不覺(jué)得給他一條煙就貪污腐敗了，企業(yè)家也沒(méi)有說(shuō)送條煙必須給我辦什么事，據(jù)說(shuō)遞煙是非常正常的事情。如果遞個(gè)煙不正常那是20世紀(jì)80年代的事，當(dāng)時(shí)有個(gè)故事，說(shuō)有人要去辦事，左邊兜里擱長(zhǎng)樂(lè)煙，右邊是玉溪、大重九，他進(jìn)官方辦公室辦事，逢人便發(fā)一根，但碰到個(gè)女的就沒(méi)發(fā)，出來(lái)覺(jué)得這個(gè)事肯定辦成了。但他還沒(méi)有出門(mén)看到這個(gè)女官員自己拿一了個(gè)煙點(diǎn)上了，他就三天沒(méi)睡著覺(jué)，害怕事情辦不成就沒(méi)去辦，這是80年代遞煙的故事。但現(xiàn)在把煙拿出去求人辦事肯定是辦不成的，最低只能起到潤(rùn)滑感情的作用。有些腐敗官員和行賄者已經(jīng)發(fā)明了新的方法，我前兩天聽(tīng)說(shuō)義烏還是哪個(gè)縣城，不賣煙只賣煙票，行賄者把煙票買走，送出去官員再把煙票賣還給他，賣的時(shí)候價(jià)格低一點(diǎn)，最大的面值是一百條煙，價(jià)值8萬(wàn)，回收7萬(wàn)，倒賣者掙1萬(wàn)塊錢的差價(jià)。為什么不給8萬(wàn)現(xiàn)金而送一百條煙的煙票，因?yàn)槿绻�是現(xiàn)金抓住了就是貪官，如果是煙則已經(jīng)是被大家接受了。

　　曾經(jīng)有一個(gè)貪官被查，在他辦公室搜出很多的票券、購(gòu)物卡，有很多購(gòu)物卡都沒(méi)有消費(fèi)，辦案人員找到以后一看，有一些已經(jīng)過(guò)期了，沒(méi)有消費(fèi)，這等于是商場(chǎng)賺錢了，但腐敗額度計(jì)算的時(shí)候，購(gòu)物卡值80萬(wàn)，雖然可能有60萬(wàn)已經(jīng)過(guò)期了，還有十萬(wàn)是今年剛送的，但無(wú)論過(guò)期沒(méi)過(guò)期都計(jì)算在腐敗金額內(nèi)，所以說(shuō)他比較虧，沒(méi)有花出去錢給人掙走了，但坐牢的是自己，有高度的“利他主義”精神。當(dāng)然，我們現(xiàn)在的正式規(guī)則是不允許的，哪怕是送煙送禮達(dá)到了一定的案值也是很麻煩的，因?yàn)榕笥阎�間不會(huì)送非常貴的東西，老外更不會(huì)送很貴的東西。過(guò)去，有一個(gè)日本人想習(xí)武，見(jiàn)到老師就說(shuō)我會(huì)送你禮物的，結(jié)果送的是一支鉛筆，老師心里非常的氣憤，但還得表示感謝，這就是老外的風(fēng)格，如果送貴重的東西人家會(huì)問(wèn)你有什么想法。這是個(gè)潛規(guī)則和顯規(guī)則事情。就現(xiàn)有曝光的官員來(lái)看，如果是生活中我們看到人家抽煙不會(huì)認(rèn)為有什么問(wèn)題，但照片上了鏡頭上了網(wǎng)，這個(gè)官員就倒霉了。我們回頭看這個(gè)規(guī)則是否會(huì)有所改變，或者我們問(wèn)，假定要改變規(guī)則，什么時(shí)候這些規(guī)則會(huì)受到這些事情的沖擊呢，我們先講了三個(gè)故事，然后分析故事的特點(diǎn)。講完了以后，我是理解了，因?yàn)槲姨�理解這個(gè)事了，所以我見(jiàn)到有人抽好煙，我絕對(duì)不會(huì)想這個(gè)人是腐敗官員。很多人也不這么想。如果張局長(zhǎng)手上拎一個(gè)好吃的東西，很多人就會(huì)想張局長(zhǎng)今天又有誰(shuí)送你東西了，就算張局長(zhǎng)那天手里拎的是自己買的東西，人家也會(huì)說(shuō)是別人送的。比如張局長(zhǎng)有時(shí)候出國(guó)在免稅店買了瓶洋酒回來(lái)，別人看見(jiàn)了，或者說(shuō)我是張局長(zhǎng)的朋友說(shuō)，張局長(zhǎng)拿條煙來(lái)抽吧，張局長(zhǎng)咱們喝酒聚餐，能不能從家里帶瓶酒，張局長(zhǎng)沒(méi)有腐敗，但他的朋友認(rèn)為他腐敗，結(jié)果張局長(zhǎng)礙于面子只好自己買了送人，但大家是不會(huì)相信的，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為張局長(zhǎng)是腐敗的，而且是合理腐敗，也沒(méi)有想到他不收那些東西，但在朋友面前不能丟架子就自己買了一瓶，之后拿過(guò)來(lái)大家分享了，他就變成了我們不同期望的犧牲品，他就算是好人我們也認(rèn)為他是壞人，當(dāng)然是理所當(dāng)然的壞人。很多人已經(jīng)這樣了，包括親戚朋友都那樣，一聚會(huì)就說(shuō)誰(shuí)當(dāng)官誰(shuí)花錢，這點(diǎn)是社會(huì)普遍的存在和認(rèn)識(shí)，連我自己也有這樣的認(rèn)識(shí)。現(xiàn)在有兩種人不這樣認(rèn)為，一個(gè)是網(wǎng)友，義憤填膺，要么窮追猛打看這個(gè)煙是什么煙，這個(gè)人是什么人�，F(xiàn)在有人舉報(bào)誰(shuí)擁有四套房子，政府也受到很大壓力，必須緊急處理這些事，如果不處理對(duì)政府的影響非常大。一般的反映就是說(shuō)，大家私下都感覺(jué)這個(gè)人倒霉，叫做祖墳的風(fēng)水不夠好，或者說(shuō)做什么事情的時(shí)候沒(méi)有看黃歷，有些事情沒(méi)有注意，自己不小心跑到大會(huì)上抽煙，干嘛要在人家照相的時(shí)候抽煙，那么小的事情受到這么嚴(yán)厲處罰。

　　現(xiàn)在拋開(kāi)故事，如果我們把個(gè)別的問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡榈膯?wèn)題，我現(xiàn)在把故事里面特別的話題說(shuō)出來(lái)，這些問(wèn)題一部分是公款消費(fèi)的問(wèn)題，那個(gè)局長(zhǎng)說(shuō)這個(gè)煙是公款接待，不是受賄的，公款買的，每個(gè)局領(lǐng)導(dǎo)來(lái)了都要給，但這個(gè)記者很厲害，說(shuō)那天開(kāi)會(huì)你就是領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有別的領(lǐng)導(dǎo)，你自己抽煙，而且說(shuō)煙用來(lái)招待記者了，但很多記者都說(shuō)沒(méi)有抽過(guò)煙，也沒(méi)有分過(guò)煙，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　說(shuō)明這不是用來(lái)接待而是你自己抽的。這就是一個(gè)出格的吃喝玩樂(lè)支出。

　　一般來(lái)講，如果把這些東西公開(kāi)了，這個(gè)問(wèn)題基本上就沒(méi)有了，關(guān)鍵很多東西是不公開(kāi)的秘密，或者是公開(kāi)的秘密，但不是正常的公開(kāi)，是小范圍的公開(kāi)，一旦上網(wǎng)了以后，現(xiàn)在官員至少有點(diǎn)驚醒了，麻木的腐敗性的消費(fèi)，很多官員會(huì)想政府的財(cái)政支出的確應(yīng)該向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)。什么時(shí)候有這個(gè)動(dòng)力呢？官員也不想吃喝了，也不想接受禮物了的時(shí)候就有了，網(wǎng)絡(luò)讓這個(gè)事情形成了導(dǎo)火線。如果是公開(kāi)了，現(xiàn)在是小范圍的公開(kāi)是沒(méi)有事的，但大范圍的公開(kāi)就是有事的，這是一個(gè)差別的。

　　我們現(xiàn)在回頭看相關(guān)的舉措。我們從故事中講問(wèn)題，對(duì)政府來(lái)講有幾個(gè)問(wèn)題，我們堅(jiān)決不承認(rèn)這是普遍現(xiàn)象，只是個(gè)別行為。有的官員說(shuō)為什么要抽煙呢？因?yàn)橛腥怂�，送了放在那浪費(fèi)還不如就抽吧。為什么要吃飯？因?yàn)橛腥苏?qǐng)我。為什么不拒絕？哪好意思拒絕呢。不管怎么樣我們來(lái)看看相關(guān)的舉措。一方面是接受這些問(wèn)題，但政府現(xiàn)在肯定是不承認(rèn)的，如果發(fā)現(xiàn)了紀(jì)委就會(huì)查處，而且對(duì)老百姓要有交代。不會(huì)認(rèn)為官員普遍腐敗，如果普遍腐敗，那就沒(méi)得救了。

　　第二是加強(qiáng)控制，現(xiàn)在公車的控制已經(jīng)越來(lái)越嚴(yán)厲了，過(guò)去官員用的如果是高檔手機(jī)，紀(jì)委馬上會(huì)把官員手里面的手機(jī)直接收走，說(shuō)這是奢侈品，但手機(jī)工作聯(lián)系很方便，所以，收一批買一批，現(xiàn)在不用收了，因?yàn)檫B賣菜的都有手機(jī)了，現(xiàn)在基本上都是私手機(jī)公用，你們當(dāng)班長(zhǎng)的班費(fèi)給你們補(bǔ)貼花費(fèi)嗎？沒(méi)有的話，為班級(jí)辦事，就是私機(jī)公用�，F(xiàn)在對(duì)公車加強(qiáng)管制，公車周六、日不準(zhǔn)開(kāi)。有規(guī)定說(shuō)在娛樂(lè)場(chǎng)所門(mén)前不允許�？抗�車，后來(lái)發(fā)現(xiàn)娛樂(lè)場(chǎng)所的門(mén)后有停的，又加一條規(guī)定，娛樂(lè)場(chǎng)所門(mén)前門(mén)后都不允許停。有規(guī)定嚴(yán)禁穿制服模樣的人出現(xiàn)在娛樂(lè)場(chǎng)所，人家就把衣服反著穿。雖然是上有政策，下有對(duì)策，但嚴(yán)格控制還是有好處的，包括吃飯經(jīng)費(fèi)，一年不允許超過(guò)多少，每個(gè)人都額度，按級(jí)別規(guī)定。但有人說(shuō)今天這個(gè)額度要到期了，沒(méi)有花完明年會(huì)縮小額度，所以剩下的就找朋友趕快消費(fèi)掉。但不管怎么說(shuō)有控制比沒(méi)有控制強(qiáng)，規(guī)范接待集中接待。還有一點(diǎn)是官員的收入和財(cái)產(chǎn)是否公開(kāi)，最近炒得比較熱的新疆的阿勒泰，已經(jīng)挖出有人在什么地方買房子，只要有公開(kāi)就有人挖，如果住上別墅的話問(wèn)題就更大了，在北京一套別墅幾千萬(wàn)，原來(lái)一個(gè)別墅一百萬(wàn)，現(xiàn)在漲到三千萬(wàn)了，三千萬(wàn)基本上就是死刑了，原來(lái)也就判五年、十前，房?jī)r(jià)一漲肯定判死刑了。這是相關(guān)的舉措，只有后面兩條涉及到信息公開(kāi)問(wèn)題，現(xiàn)在是慈溪公開(kāi)了、阿勒泰公開(kāi)了，那兩個(gè)地方紀(jì)委公布了，也有很多人置疑，禮品欄都是0，沒(méi)有說(shuō)今天收一盒煙，從哪收來(lái)的，但明明有人看見(jiàn)他們?cè)诔楹脽�，估�?jì)不是自己買的。

　　我們要分析不同的認(rèn)識(shí)和不同的因素，現(xiàn)在看手機(jī)原來(lái)是大哥大，很貴的，是地位等級(jí)的象征，那時(shí)拿著手機(jī)的肯定是大款、大官。而手機(jī)現(xiàn)在基本上沒(méi)有關(guān)系了，因?yàn)檎l(shuí)都有。公車改革有進(jìn)展，但是目前越來(lái)越不是重視這個(gè)問(wèn)題了。有人給了一個(gè)數(shù)字，2千億政府采購(gòu)，500億是車輛支出，但越到發(fā)達(dá)地區(qū)明顯的感覺(jué)是那個(gè)地方官員的車還不如坐老百姓的車。如果官員開(kāi)的是好車一般是借朋友的，我見(jiàn)一個(gè)縣長(zhǎng)的車，1.8T排量的帕薩特，相當(dāng)于副處級(jí)干部的車，正縣級(jí)才可以開(kāi)2.4的本田，副縣級(jí)開(kāi)2.0的，有一個(gè)朋友說(shuō)2.4比2.0便宜，就寫(xiě)成2.0，有人要充大，本來(lái)是1.8T的奧迪，非要將外觀改成2.8的了，紀(jì)委發(fā)現(xiàn)了就查，結(jié)果是改裝的，雖然沒(méi)有處理但是很丟人。一般要改裝也是大排量改小排量，哪有小排量改大排量的。用比較好的車接待領(lǐng)導(dǎo)比較好看，用2.8的車來(lái)接待你，就覺(jué)得夠面子，這可能是關(guān)鍵。在發(fā)達(dá)地區(qū)公車消費(fèi)已經(jīng)慢慢的改變，很多人已經(jīng)用私車干公家的活了，哪怕一些辦事的、一線的民警，他家里富，爸媽有錢，開(kāi)的車是奔馳寶馬，局長(zhǎng)開(kāi)的車比他差遠(yuǎn)了，而他說(shuō)有份工作就可以了，錢是無(wú)所謂的，感覺(jué)在政府機(jī)構(gòu)干點(diǎn)活有貢獻(xiàn)。我見(jiàn)過(guò)一個(gè)老板的女兒，天天想做的事情是做NGO，不想賺錢，說(shuō)她媽媽一心為自己掙錢，她要為人民做好事。她去做事，開(kāi)著媽媽的寶馬，估計(jì)對(duì)當(dāng)官的，做NGO的，都是沖擊。

　　公款出國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)引起了重視。公款消費(fèi)受到了限制。但企業(yè)家家慢慢也會(huì)成為官員的錢袋子，官員出去的時(shí)候找企業(yè)家付錢的情況比較多，因?yàn)楣�款受限制，又不想有人行賄，公款又吃不成了，企業(yè)家想幫你忙，過(guò)年的時(shí)候請(qǐng)客就找個(gè)企業(yè)家來(lái)付錢，這樣會(huì)好一點(diǎn)。實(shí)際上這也是權(quán)錢交換，只是變相的。政府支出預(yù)算陽(yáng)光化是社會(huì)的問(wèn)題、利益機(jī)制的問(wèn)題，社會(huì)是推波助瀾的。比如剛才講的張局長(zhǎng)，本來(lái)是海瑞，自己買了煙別人認(rèn)為是其他人送的，自己買了吃的別人也認(rèn)為是其他人送的。這種冤枉是鼓勵(lì)官員受賄，社會(huì)有變革的動(dòng)力，但約束力卻不是很強(qiáng)，現(xiàn)在殺傷力最大的主要是兩個(gè)，一個(gè)是上級(jí)政府，如果他嚴(yán)格要求你還頂風(fēng)作案就抓起來(lái)處理了，還有一個(gè)是記者媒體報(bào)道或者說(shuō)是網(wǎng)絡(luò)公布搜索，誰(shuí)的事情公布到網(wǎng)上誰(shuí)就下不了臺(tái)，你要會(huì)受到處理。如果你說(shuō)別處理我，我還知道很多人，他們都抽這樣的煙，李四逮住了說(shuō)看見(jiàn)張局長(zhǎng)也抽這個(gè)煙了，看到我們縣所有的局長(zhǎng)家里都有這個(gè)煙，一查就查出來(lái)了，然后把所有的官員都端掉嗎，這很難的。好像我現(xiàn)在是老師，我說(shuō)現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)了一個(gè)情況，某個(gè)班抄襲現(xiàn)象比較嚴(yán)重，我發(fā)現(xiàn)一個(gè)處理一個(gè)，被開(kāi)除那個(gè)人說(shuō)，我知道誰(shuí)還抄了，假定抄的人比較多，有時(shí)會(huì)有這樣的情況，老師碰到這種情況一般是睜只眼閉只眼，“服務(wù)型執(zhí)法”，只能批評(píng)教育不能把一個(gè)班都開(kāi)除了，不然學(xué)生也沒(méi)有了。官員也有這樣的問(wèn)題，如果有一個(gè)官員把所有的官員都咬出來(lái)，所有官員都被殺掉在歷史上是沒(méi)有的，如果有的話只有一個(gè)人就是朱元璋，用錦衣衛(wèi)把官員抓過(guò)來(lái)，問(wèn)你貪污嗎，不貪污的就打到你認(rèn)罪為止，抓一個(gè)殺一個(gè)，最后把所有的官員都抓起來(lái)，像胡惟庸怕朱元璋會(huì)查自己，就把別的人都找來(lái)交朋友，他想皇上不能把那么多人都?xì)⒘税�，結(jié)果真的就全都?xì)⒘�，最后殺的自己的孩子沒(méi)有可用的將才，叔叔一起兵，就把皇位給奪了。

　　網(wǎng)絡(luò)目前似乎正在改變情況，可能會(huì)提升政府公款消費(fèi)的道德標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然目前是否真正的提升了政府公共支出的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在還看不出來(lái)，至少已經(jīng)有這個(gè)趨勢(shì)。過(guò)去，我們的官員都麻木地認(rèn)為吃點(diǎn)喝點(diǎn)抽點(diǎn)沒(méi)事，但網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)提出這個(gè)事情。政府房子修得好一點(diǎn)是不是一個(gè)問(wèn)題，哪怕是置換的用這么多錢是不是一個(gè)問(wèn)題。如果你是縣長(zhǎng)修了這個(gè)樓，里面的人都不愿意回家，都喜歡加班了，因?yàn)闃抢锩嫣�舒服了。這顯然是一個(gè)好事。但不管如何，在人說(shuō)是奢侈浪費(fèi)面前，總是有點(diǎn)道德上說(shuō)不清楚。這是目前的背景，政府信息公開(kāi)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)起到了很大的作用�，F(xiàn)在我們分析的是在這么多因素的作用下，最近的將來(lái)會(huì)發(fā)生什么事，各種各樣的小事，也是大事肯定會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)會(huì)讓更多的官員出事，因抽煙出事的官員肯定不只他一個(gè)。過(guò)去警察總喝酒，一喝酒就容易出事。周永康當(dāng)公安部部長(zhǎng)的時(shí)候，下達(dá)了五個(gè)命令，其中一個(gè)是禁止警察上班執(zhí)勤期間喝酒，只要喝酒一律開(kāi)除，他們叫脫衣服。公安部動(dòng)是真格的，但是開(kāi)始還有一些警察以為是說(shuō)說(shuō)，還是繼續(xù)喝酒，公安部的人知道后就立馬出動(dòng)，拍照送到醫(yī)院檢查，含有酒精立即開(kāi)除，所以現(xiàn)在警察基本不喝酒了，可能也有喝的，但是喝酒的很少了。至少我去公安機(jī)關(guān)的時(shí)候看到他們中午的時(shí)候一般不會(huì)喝酒，晚上喝也是因?yàn)椴挥脠?zhí)勤，如果值班他就會(huì)告訴你不能喝，但他們說(shuō)跟我喝酒表示對(duì)我的尊敬，就拿茶水代替。各種小事累計(jì)的結(jié)果，有可能使制度上做一些規(guī)范，或者說(shuō)走向陽(yáng)光的運(yùn)作，也有可能起反作用。因?yàn)檫@會(huì)涉及到預(yù)算的問(wèn)題，大的預(yù)算程序，會(huì)不會(huì)因?yàn)樾∈虑榈耐苿?dòng)而有很大的改變，基本上還需要政治家作較大的努力。

　　最后我們看有什么理論可以用來(lái)分析這些問(wèn)題。第一，人的理論，官員素質(zhì)，技術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)等等，我想人一個(gè)人你問(wèn)他的時(shí)候，他肯定說(shuō)是要做好事的，為什么要做壞事啊。一般你要問(wèn)人家會(huì)不會(huì)闖紅燈，人家肯定說(shuō)不會(huì)，但幾乎所有的人都闖紅燈，我不闖就只能傻呼呼的等。我見(jiàn)到一個(gè)人戒煙了，他說(shuō)戒煙了就沒(méi)人送了，所以到底是別人送你才抽，還是你在抽別人才送的呢？當(dāng)人與人之間關(guān)系不平等的時(shí)候，在中國(guó)，官員之間的關(guān)系，人與人之間的關(guān)系是不平等的。比如喜劇都不一樣，小沈陽(yáng)明明不像個(gè)爺們非得叫自己純爺們，小沈陽(yáng)是一個(gè)社會(huì)的弱者，有理想有抱負(fù)又有點(diǎn)扭曲，是小男人的喜劇。中國(guó)古代考科舉就要求相貌堂堂，如果長(zhǎng)得難看是不可以參加考試的，而其字還要寫(xiě)得工整漂亮，所以古代人天天練字，現(xiàn)代人不練字因?yàn)樽謱?xiě)得好沒(méi)有用。在這種背景下，相貌堂堂，威風(fēng)凜凜是強(qiáng)勢(shì)的，弱勢(shì)的是小男人，是取消的對(duì)象。

　　其實(shí)這種情況很大程度上是制度背景導(dǎo)致的。為什么官員會(huì)抽煙，為什么有人會(huì)送禮？這背后是權(quán)力等級(jí)和制度，現(xiàn)有的制度是怎樣的，什么樣的制度導(dǎo)致了這個(gè)問(wèn)題，為什么希拉里公款消費(fèi)沒(méi)事，克林頓帶著太太、帶著他的女兒全世界到處玩沒(méi)事呢。現(xiàn)在中國(guó)的官員說(shuō)我們也要像美國(guó)總統(tǒng)那樣，我們能否帶著太太、女兒一起出國(guó)訪問(wèn)，現(xiàn)在有帶太太的，但好像還沒(méi)有帶女兒的。這跟制度有一定的關(guān)系，信息理論認(rèn)為信息不對(duì)稱導(dǎo)致這一問(wèn)題。比如剛才的政府大樓，如果剛開(kāi)始制度確定好，這些錢可以這么置換，那么置換的時(shí)候要符合什么要求，剛開(kāi)始設(shè)計(jì)都是公告過(guò)的，當(dāng)?shù)氐睦习傩照�要參與過(guò)的，人大審查過(guò)的，認(rèn)為應(yīng)該這樣修，那么這個(gè)大樓可以這樣修，也有利于政府工作人員積極性的提高。現(xiàn)在即使剛開(kāi)始程序走下來(lái)都是很好的，除了這個(gè)事情你說(shuō)我們走過(guò)程序，問(wèn)題也要小一些，現(xiàn)在實(shí)體上的解釋和當(dāng)時(shí)制度上的解釋具有不同的效果。如果只是等著別人選擇，你才有選擇，這是相互之間的抵消，沒(méi)有溝通的過(guò)程，這個(gè)時(shí)候我們會(huì)發(fā)現(xiàn)很多東西是黑箱操作，結(jié)果要對(duì)人有很高的信任是很難的，除非我對(duì)你有信任。

　　第三，落實(shí)到制度研究的話，包括對(duì)制度的程序、技術(shù)上，包括預(yù)算的技術(shù)，最基本的制度上，我們可以這樣設(shè)計(jì)：花錢的不管錢、管錢的不花錢，一般來(lái)講這個(gè)錢就比較安全，管錢的說(shuō)這個(gè)錢不是我花的，花錢找他，但是我管錢，我不管事，這就會(huì)產(chǎn)生一定的約束。有了制度上的約束，有點(diǎn)什么錢也無(wú)所謂了。回頭再講，朱元璋時(shí)期政府官員的工資是比較低的，如果是清官?zèng)]有職務(wù)消費(fèi)只能維持很低的消費(fèi)。那個(gè)時(shí)代有幾個(gè)非常窮的官員，連皇上都不相信，他們家徒四壁、衣服打補(bǔ)丁，方孝孺的爸爸是掌印的，抓他的時(shí)候特別的窮，雖然是好官也被干掉了，于謙也很窮，殺他的官炒家，沒(méi)有看到啥東西，皇上知道了都后悔殺他，海瑞是清官，也很窮，洗衣服都是親自動(dòng)手的。天津有一個(gè)民警也很廉潔，做很多好事，但窮得叮當(dāng)響，家里人看病也看不起，最后自己也營(yíng)養(yǎng)不良，累死了。顯然如果沒(méi)有別的副業(yè)基本養(yǎng)不活家。從中可以看出，我們現(xiàn)在工資高點(diǎn)，以前一個(gè)部級(jí)官員二三千塊錢，而現(xiàn)在一個(gè)部級(jí)的企業(yè)，最高工資限制280萬(wàn)人民幣，大約是40多萬(wàn)美元，相當(dāng)于美國(guó)總統(tǒng)的工資了，陳水扁卸任之前也是80萬(wàn)美元。一個(gè)部里面的副部級(jí)官員調(diào)動(dòng)一下就是280萬(wàn)，一回來(lái)就又沒(méi)錢了，如果老百姓支付得起這個(gè)工資，愿意付這個(gè)錢，我們哪怕是別的地都建官邸，當(dāng)官的時(shí)候住進(jìn)去，不當(dāng)官的時(shí)候出來(lái)，280萬(wàn)，干幾年也有自己的錢，也比自己胡作非為強(qiáng)。這就是說(shuō)因?yàn)樽约汗苠X，又要管花錢，為了避嫌就把自己搞得很清廉，結(jié)果連做事都做不了，不能做符合他身份的一些事情。據(jù)說(shuō)這涉及到高薪養(yǎng)廉，至少是適當(dāng)?shù)男剿�，把職�?wù)消費(fèi)轉(zhuǎn)變成他的薪水。

　　今天我主要是給大家講故事，里面的分析思路只是我的意見(jiàn)，大家聽(tīng)完故事可以找很多理論來(lái)分析。這里一個(gè)是診斷性的，一個(gè)是解釋性的，理解性的，理解得越多越可能出問(wèn)題，可能越麻木，診斷的越多可能會(huì)義憤填膺，兩者綜合可能會(huì)更好。謝謝大家，就說(shuō)這么多。

　　●馮興元：中國(guó)的預(yù)算法問(wèn)題和改革思路

　　馮興元：我們的預(yù)算法最初叫作《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，是1991年發(fā)布，1994年廢止的�，F(xiàn)在的預(yù)算法是1994年通過(guò)，1995年1月1日正式實(shí)施的。另外，1995年11月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)通過(guò)了預(yù)算法的實(shí)施條例，實(shí)施條例是國(guó)務(wù)院行政部門(mén)搞的。預(yù)算法出臺(tái)的背景是94年搞了分稅制的財(cái)政體制改革，主要從收入方面確定了中央和地方的分稅制的關(guān)系，與之相適應(yīng)的我們出臺(tái)了第一部關(guān)于預(yù)算管理的基本法。這部預(yù)算法有何特點(diǎn)？我們規(guī)定的是國(guó)家一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，所以我們有五級(jí)政府就有五級(jí)預(yù)算，不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)可以不設(shè)立預(yù)算，我們反過(guò)來(lái)看現(xiàn)在很多地方搞的鄉(xiāng)財(cái)縣代管，從法律上說(shuō)的話，還是不違背法律的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因?yàn)樾姓�部門(mén)可以說(shuō)這些鄉(xiāng)比較落后，不作為獨(dú)立預(yù)算層級(jí)，從法律上是講得通的。關(guān)鍵的問(wèn)題在于行政主導(dǎo)，我們的財(cái)政管理體制是行政主導(dǎo)的。美國(guó)Da法官馬歇爾講過(guò)，稅收的權(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力，就是說(shuō)財(cái)稅體制的背后就是一個(gè)權(quán)力體制，預(yù)算的真正屬性是政治，是權(quán)力。核心的基本的權(quán)力是不應(yīng)該從立法部門(mén)轉(zhuǎn)移給行政部門(mén)的，而中國(guó)恰恰是財(cái)政管理體制由行政部門(mén)主導(dǎo)和控制。預(yù)算法里面規(guī)定了由行政部門(mén)來(lái)管這一攤事情。這也就是說(shuō)立法部門(mén)把最基本的權(quán)力都放棄了，這是不對(duì)的。具體怎么規(guī)定的呢？預(yù)算法規(guī)定了中央預(yù)算與地方預(yù)算在有關(guān)收入和支出項(xiàng)目的劃分方法。按照預(yù)算法，收支項(xiàng)目按中央和地方之間的劃分，地方向中央上繳的收入、中央對(duì)地方返還或者給予補(bǔ)助的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

　　財(cái)政管理的權(quán)力已經(jīng)被行政部門(mén)占有，相當(dāng)于保姆或者管家本來(lái)是執(zhí)行的角色，是做一些家務(wù)的，而主人現(xiàn)在寫(xiě)了授權(quán)證書(shū)，說(shuō)家里錢怎么花，都由我家保姆或者管家負(fù)責(zé)，這就是本末倒置了，現(xiàn)實(shí)中基本的財(cái)權(quán)是不可能交給保姆或管家的。再看看國(guó)務(wù)院出臺(tái)的預(yù)算法實(shí)施條例里面是怎么規(guī)定的。按此，分稅制財(cái)政管理體制的內(nèi)容和實(shí)施辦法，按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這里面更加明確了分稅制的財(cái)政管理體制，稅收怎么劃分，一部分是中央稅、一部分是地方稅，一部分是共享稅。共享稅就是稅收在中央和省之間分配，但由國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定來(lái)分配，很明顯是人Da法律授權(quán)由行政主導(dǎo)的財(cái)政管理體制。再看行政主導(dǎo)的特色體現(xiàn)在預(yù)算法的哪些其他方面？比如說(shuō)預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排使用是沒(méi)有問(wèn)題的，但確需設(shè)立專用基金的要由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，預(yù)算外資金的管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。一個(gè)是專用基金項(xiàng)目，一個(gè)是預(yù)算外資金管理都是行政控制的。第三個(gè)是地方政府發(fā)債的權(quán)力。預(yù)算法規(guī)定，一般來(lái)說(shuō)地方政府不允許發(fā)債，但是國(guó)務(wù)院可以另行規(guī)定，或者是法律可以另行規(guī)定。

　　我們的預(yù)算分中央預(yù)算和地方預(yù)算，預(yù)算法里寫(xiě)了地方預(yù)算，把省、自治區(qū)、直轄市，省以下的地級(jí)市、縣鄉(xiāng)的預(yù)算納入地方總預(yù)算。省和省以下的各級(jí)政府預(yù)算加起來(lái)的概念叫地方總預(yù)算。在我國(guó)的財(cái)政體制里面可以看到有一種準(zhǔn)聯(lián)邦制的架構(gòu)，省級(jí)非常重要。稅收也是一樣。國(guó)稅局是中央一級(jí)負(fù)責(zé)稅收工作的部門(mén)，地稅局是省一級(jí)負(fù)責(zé)稅收工作的，省很重要的。這就涉及到有些上繳返還和補(bǔ)助都是中央行政主導(dǎo)的，而不是法律上明確的收入劃分。我們中央預(yù)算、地方預(yù)算劃分的具體情況沒(méi)有寫(xiě)入到法律里面。93年起草的分稅制改革的文件，94年按此推行的分稅制改革，都是以國(guó)務(wù)院的文件形式實(shí)施下去的。我剛才講的是，這本來(lái)觸及最基本的財(cái)政法律法規(guī)。財(cái)政體制應(yīng)該是核心的權(quán)力，不應(yīng)該讓行政部門(mén)來(lái)主導(dǎo)控制的。如果這樣做，相當(dāng)于行政部門(mén)總體上屬于坐收坐支，“收支一條線”。在上述情況下，應(yīng)該是由法律來(lái)明確分稅制財(cái)政體制的內(nèi)容，而不是游離于法律之外由行政條例執(zhí)行，那是不行的�？梢哉f(shuō)，行政主導(dǎo)的“分稅制財(cái)政管理體制”容易隨意改變分稅的內(nèi)容，不屬于真正意義上的“分稅制”。因?yàn)闆](méi)有真正從法律角度分稅。收入劃分權(quán)力仍然在上級(jí)財(cái)政部門(mén)。

　　我們這種體制和結(jié)構(gòu)下，中央政府基本上占有主導(dǎo)權(quán)。在劃分中央和地方財(cái)政管理體制方面，中央政府有主導(dǎo)權(quán)，到省級(jí)，我們的預(yù)算法、執(zhí)行實(shí)施條例里面規(guī)定，省以下的分稅制由各省具體的制定，真正的做法就是上行下效，中央有針對(duì)地方的主導(dǎo)權(quán)，就不斷的變換，改變稅收分配結(jié)構(gòu)，把主要的稅種納入自己的籃子，比如消費(fèi)稅100%，增值稅75%歸中央，進(jìn)口產(chǎn)品消費(fèi)稅和增值稅全部歸中央，2006年近5000億。個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，本來(lái)是地方稅，中央發(fā)現(xiàn)所得稅增長(zhǎng)非常快，就變成了共享稅。國(guó)務(wù)院財(cái)政部又發(fā)條例規(guī)定，如果一個(gè)新設(shè)企業(yè)，企業(yè)所得稅就歸國(guó)稅征收，到后來(lái)出現(xiàn)很多的糾紛，包括雙重征稅，因?yàn)樯晕⒋笠稽c(diǎn)的企業(yè)或者集團(tuán)公司，企業(yè)可以在原來(lái)的地方稅務(wù)局納稅，但有些企業(yè)新建了一個(gè)部門(mén)或者一個(gè)企業(yè)，就可能要兩家都找上門(mén)來(lái)征稅。同理，省對(duì)市、市對(duì)縣都是一樣的道理，上級(jí)存在一定的主導(dǎo)性。但下一級(jí)政府不是完全被動(dòng)的，而是采取一些對(duì)策性的行為。如果上級(jí)政府要抽取的集中收入比較高的話，下級(jí)政府會(huì)叫苦沒(méi)有錢做這個(gè)事情做那個(gè)事情，上級(jí)政府不得不增加各種補(bǔ)助，或者是轉(zhuǎn)移支付，比如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　預(yù)算法里面本身沒(méi)有規(guī)定省及省以下各級(jí)政府的分稅內(nèi)容，也沒(méi)有規(guī)定各級(jí)政府的事權(quán)和支出權(quán)，98年以后中國(guó)增加了財(cái)政支出的管理，出現(xiàn)很多試點(diǎn)，比如零基預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中管理等，我估計(jì)有一些以后要寫(xiě)入修訂的預(yù)算法里面。省、市、縣的分稅財(cái)政體制怎么做的呢，他們一般是中央已經(jīng)通過(guò)對(duì)省的分稅制財(cái)政體制，省政府還要對(duì)地市、縣里面切取一塊，中央切一塊，省政府切一塊，如果地市級(jí)政府還管縣的話，推行市管縣的財(cái)政體制，地市也要提取一塊縣級(jí)單位的收入。有些縣比較窮，除了中央、省之外，地市也許會(huì)提供一部分轉(zhuǎn)移支付�；蛘哂械目h里面本身有一些特點(diǎn)，比如江蘇省溧陽(yáng)市不窮，但那里有一個(gè)新四軍的總部，是革命老區(qū)，常州市就給他提供幾千萬(wàn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付�，F(xiàn)在搞省管縣財(cái)政體制改革，或者是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革，有一些獲得轉(zhuǎn)移支付額比較大的就反對(duì)推行省直管縣的改革。但發(fā)現(xiàn)自己受到地市級(jí)政府制衡比較大的縣，就想推行省直管縣的改革，比如說(shuō)江蘇省張家港早就想成為一個(gè)副地級(jí)市，它現(xiàn)在是縣級(jí)市，但這個(gè)縣級(jí)市的財(cái)力非常大，2007年地方一般預(yù)算收入83.98億元，全口徑財(cái)政收入194.58億元。但是張家港縣級(jí)單位屬于蘇州市管，蘇州是地級(jí)市，在爭(zhēng)項(xiàng)目、政策方面經(jīng)常會(huì)吃虧。張家口就有保稅區(qū)，省級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)，在財(cái)政上與蘇州的競(jìng)爭(zhēng)更厲害，至于蘇州能夠?yàn)樗�提供什么所謂的服務(wù)，則是很少的，這樣的縣就要推行改革。比如蘇州市在94年以后，在征稅方面從張家港切走4%，剩下25%屬于地方。省拿走一部分，蘇州市還拿走一部分，可以看到增加了一個(gè)級(jí)次就多切走一塊，如果采取市管縣的話，對(duì)有些縣市很不利的，因?yàn)楦骷?jí)政府都想多抽取一塊，除非這個(gè)縣本來(lái)很窮，本來(lái)就需要提供轉(zhuǎn)移支付。

　　上至中央，下至地市縣的政府都保留改變收入分配的權(quán)力，占據(jù)收入的主導(dǎo)權(quán)，上級(jí)政府都想改變收入結(jié)構(gòu)，并控制部分可支配收入的轉(zhuǎn)移支付，其實(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是最黑的，背后就是一個(gè)個(gè)人或者部門(mén)的控制權(quán)。很多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的控制權(quán)就是腐敗的根源。農(nóng)業(yè)部或其他幾乎所有的部門(mén)都有專項(xiàng)基金，財(cái)政部自己還有作為財(cái)政單位不應(yīng)該實(shí)施的項(xiàng)目，但是還管農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，這是不對(duì)的，因?yàn)槠渌麑�業(yè)部委應(yīng)該更有能力搞農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。發(fā)改委的每個(gè)部門(mén)都有專項(xiàng)基金。設(shè)立一個(gè)基金，在經(jīng)濟(jì)學(xué)里講就是設(shè)立一個(gè)“租”，叫“設(shè)租”，說(shuō)白了就是利益�，F(xiàn)在大量的地方政府跑部錢進(jìn)，就是跟我們的行政主導(dǎo)的財(cái)政分配體制有關(guān)。大量的資源集中在行政部門(mén)，這些資源都是脫離于法律控制的，人大是沒(méi)有辦法控制的。在這種情況下，去年年底4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃推出以后，今年追加的1000億元中央投入必須在40天內(nèi)到位，即每天要審批大量的投資項(xiàng)目。如果從信息對(duì)稱角度來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題是不可能解決的。信息不對(duì)稱問(wèn)題很嚴(yán)重，我們的集中權(quán)力體制在財(cái)政體制里面很明顯，財(cái)政權(quán)力集中的體制的最大問(wèn)題就是信息不對(duì)稱，中央不能了解地方公民、地方居民的偏好，也不了解地方政府的偏好。如果由中央政府來(lái)提供地方的公共產(chǎn)品與服務(wù)，要么提供多了，要么提供少了，恰恰提供到不多不少的，等于是子彈對(duì)子彈對(duì)射，能夠打中很難的。中央政府、上級(jí)政府解決不了偏好問(wèn)題，這個(gè)偏好的取向，恰恰是民主財(cái)政的核心，就是要考慮到面向轄區(qū)內(nèi)居民、公民的偏好和需求來(lái)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

　　在收入劃分的過(guò)程中，上下級(jí)政府均重視維護(hù)雙方的既得利益格局，上級(jí)政府在未來(lái)收入增量上考慮更多的集中下級(jí)政府的收入，一個(gè)是收入上盡量集中，支出方面盡量轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)政府。我們看到的這個(gè)圖表顯示的是04年各級(jí)政府本級(jí)一般預(yù)算收入的百分比，看后面五列，中央省級(jí)地級(jí)縣級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，我們看最后的本年收入合計(jì)，中央收入56.4%，就是本級(jí)收入，省縣鄉(xiāng)地級(jí)都是比較低的，省級(jí)11%，地市級(jí)15%，縣級(jí)12%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)6%，加起來(lái)的話才是43.6%。而支出、轉(zhuǎn)移支付以后各級(jí)政府到底支出了多少，中央27.7%，原來(lái)是56.4%，轉(zhuǎn)移支付以后，把稅收返還、上繳的各方面算完以后，中央本級(jí)支出是27.7%，就是大量的轉(zhuǎn)移到了地方政府，省級(jí)19%，地市級(jí)21%，縣級(jí)25%，原來(lái)縣級(jí)是10%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是7.5%，原來(lái)6%。根據(jù)國(guó)際上的定義，如果地方財(cái)政支出比例特別高表示分權(quán)大，這條規(guī)則是不適應(yīng)中國(guó)的。國(guó)外各級(jí)政府的支出是和其所提供的各級(jí)公共服務(wù)掛鉤的。而且有一大塊社會(huì)保障支出不是地方政府負(fù)擔(dān)的。從我的分析看，中國(guó)是權(quán)力集中的財(cái)政體制。收入權(quán)集中了，讓哪個(gè)地區(qū)的哪一級(jí)地方政府多花少花，都是上級(jí)政府說(shuō)了算。只看地方政府支出比率這一條的話，中國(guó)是世界上最分權(quán)的財(cái)政體制了，所以有個(gè)國(guó)際組織在中國(guó)寫(xiě)了一本書(shū)，說(shuō)中國(guó)是財(cái)政分權(quán)最高的國(guó)家就鬧笑話了。這實(shí)際上是混淆了事實(shí)。用一個(gè)國(guó)際上通行的概念不能描述中國(guó)的問(wèn)題的，中國(guó)有大量的正式制度和正式規(guī)則，也有大量的非正式的制度跟非正式規(guī)則，我們也叫潛規(guī)則。通過(guò)文本分析來(lái)看中國(guó)財(cái)政體制是權(quán)力非常集中的制度。由于中央地方之間存在博弈，而行政又是主導(dǎo)，立法部門(mén)主動(dòng)的讓出權(quán)力交給行政部門(mén)，造成了上級(jí)部門(mén)有主導(dǎo)權(quán)，下級(jí)部門(mén)就搞對(duì)策，造成中國(guó)財(cái)政收入分配體制非常的混亂，不透明，很復(fù)雜。在中國(guó)研究財(cái)政的沒(méi)有幾個(gè)是專家，本來(lái)研究中國(guó)財(cái)政體制的人就不多，真正的專家更是少而少之。

　　我們?cè)倏纯此拇ㄊ�AY縣的這張2005年收入狀況表格。增值稅，省拿走35%、縣拿走65%，地市級(jí)沒(méi)有參加分配，因?yàn)锳Y縣的人口是150萬(wàn)，是農(nóng)業(yè)大縣，屬于放權(quán)強(qiáng)縣的試點(diǎn)縣，增值稅是省直管縣的事情，地市級(jí)就不參與分配了。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消了，屠宰稅取消了。地市級(jí)參加的分稅，就是專項(xiàng)收入里面的排污費(fèi)15%。估計(jì)涉及到有些排污還是由地級(jí)市參與處理的。第二是稅收的增量返還，消費(fèi)稅返還，企業(yè)所得稅返還，個(gè)人所得稅返還，收入超激素增長(zhǎng)部分也涉及到返還。AY縣財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)，首先是地方的一般預(yù)算，地方自己留下的收入，各項(xiàng)稅收合計(jì)，農(nóng)業(yè)稅是0，那個(gè)時(shí)候已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅了，然后國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益很低，才500多萬(wàn)，行政性收費(fèi)收入2千多萬(wàn)，這個(gè)地方行政性收入是最大的收入，150萬(wàn)人口達(dá)到8800萬(wàn)。農(nóng)業(yè)稅取消了，原來(lái)2004年有1800多萬(wàn)元，但是取消掉以后就是0，這樣行政性收費(fèi)收入變成第一位。加上剛才講的地方性的一般預(yù)算收入，加上中央級(jí)收入，就是中央拿走的部分4900萬(wàn)--中央拿走地方收入的二分之一。省級(jí)還有2600萬(wàn)。地方一般預(yù)算收入總計(jì)8800萬(wàn)，�？h級(jí)基金收入，預(yù)算外收入還有一些，跟剛才8800萬(wàn)是差不多的，從比例上來(lái)說(shuō)，縣級(jí)的預(yù)算外收入為地方一般預(yù)算收入的80%到90%。轉(zhuǎn)移支付相反是巨額的：有一項(xiàng)是中央和省的補(bǔ)助收入，中央和省返回的收入，返回加補(bǔ)助的收入5.9億。從這里看，我們的財(cái)政體制已經(jīng)非常扭曲了，大量的依靠中央跟省的轉(zhuǎn)移支付，而一個(gè)健全的地方財(cái)政體制，要跟人一樣的有一定的自立性，外部和上級(jí)的援助，應(yīng)是輔助性的作用。從AY縣的例子，我們看到財(cái)政體制扭曲的非常明顯，自己只有8000多萬(wàn)收入，需要外部給6億。有些稅源是損失掉或者不允許開(kāi)征的，比如原來(lái)的農(nóng)業(yè)稅取消了，而這個(gè)縣恰恰是農(nóng)業(yè)大縣，有大量的農(nóng)產(chǎn)品。

　　預(yù)算法的法律責(zé)任規(guī)定，預(yù)算法是一部法律，但對(duì)政府違法行為都只是行政處分，要求政府官員承擔(dān)行政責(zé)任或者得到行政處分，第75條說(shuō)隱瞞預(yù)算收入，或者應(yīng)該在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)，轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的要糾正，所以政府官員的很多犯罪跟我們法律規(guī)定有關(guān)。如果怎么犯罪都只是行政處分的話，就沒(méi)有制約作用了。

　　預(yù)算監(jiān)督審查包括預(yù)算、決算草案的編制和審批，而現(xiàn)在基本上只有審查、審批這塊，還只是一個(gè)形式，因?yàn)槿狈�可�?shí)施性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)里面講制度必須具備可實(shí)施性，但這種制度是不可實(shí)施的�，F(xiàn)在盡管有規(guī)定，人大或者是人大常委會(huì)可以審查批準(zhǔn)之類的，但如果我是人大代表，你給我十大頁(yè)的預(yù)決算報(bào)告草稿，我什么也做不了，要么棄權(quán)，要么反對(duì)，要么贊成，都是大數(shù)字是沒(méi)有用的。預(yù)算法如果再不對(duì)預(yù)算作詳細(xì)數(shù)據(jù)的規(guī)定，我們的財(cái)政部或者國(guó)務(wù)院遞交十七八頁(yè)的預(yù)決算報(bào)告審查批準(zhǔn)是沒(méi)有效果的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　審批的權(quán)力等于沒(méi)有權(quán)力。當(dāng)然我們還是要肯定進(jìn)步的，去年的預(yù)決算報(bào)告比以前要好，比如畫(huà)了幾個(gè)圖，大概有四五個(gè)，大家可以看新華網(wǎng)上發(fā)布的內(nèi)容。有人說(shuō)我們的人大代表基本上看不懂財(cái)政數(shù)據(jù)，比如演員不一定看得懂，沒(méi)必要寫(xiě)這么詳細(xì)，這個(gè)理由是不成立的，關(guān)鍵看你想不想讓人家看懂。預(yù)算時(shí)間安排也是一個(gè)問(wèn)題，法律規(guī)定我們的預(yù)算年度是1月1日到12月31日，國(guó)務(wù)院每年11月10日前下達(dá)下一年預(yù)算的草案指示，然后中央的預(yù)算是12月10日以前報(bào)財(cái)政部，地方的省一級(jí)的是下年的1月10日?qǐng)?bào)財(cái)政部。可以看到后面時(shí)間很短財(cái)政部可能根本來(lái)不及審核。你看美國(guó)的聯(lián)邦預(yù)算就知道它是一本厚厚的書(shū)，網(wǎng)上也可以查到，內(nèi)容非常詳細(xì)，編制大概需要9個(gè)月，而審批時(shí)間是18個(gè)月。如果財(cái)政部真正要做好工作，能夠讓人大的一些專委會(huì)審查批準(zhǔn)、審查預(yù)算的話，兩三個(gè)月時(shí)間是根本不夠的。美國(guó)國(guó)會(huì)的預(yù)算局，是一個(gè)很龐大的機(jī)構(gòu)，很多專業(yè)人員在里面運(yùn)作，美國(guó)政府部門(mén)編制預(yù)算的時(shí)候要考慮到國(guó)會(huì)那邊，因?yàn)槟沁吜α亢軓?qiáng)，要搞鬼很容易被識(shí)破，所以他們就會(huì)自我約束做好預(yù)算編制工作。這不僅是制度上的制衡，更是技術(shù)上的制衡。現(xiàn)在人大想推動(dòng)預(yù)算法的改革，財(cái)政部有人說(shuō)預(yù)算法規(guī)定得太嚴(yán)格了，超收收入也是游離于人大監(jiān)督范圍。超收收入處理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是使用上的審批制，大部分用于彌補(bǔ)赤字，我們的超收收入是預(yù)算收入時(shí)候?qū)懥硕嗌偈杖�，�?shí)際上決算的時(shí)候多少收入，這個(gè)差額就是超收。我們的超收收入全部用于追加支出，每年底突發(fā)突擊性的花錢。總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在預(yù)算資金使用上缺乏知情權(quán)，缺乏透明度，公民的參與度很低，這些都是以后是需要改進(jìn)的地方，謝謝大家。

　　●李煒光：中國(guó)的預(yù)算程序與透明度問(wèn)題

　　李煒光：今天討論的問(wèn)題是預(yù)算問(wèn)題，我來(lái)講不是說(shuō)我對(duì)預(yù)算有多少研究，而是預(yù)算問(wèn)題太重要了。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于預(yù)算問(wèn)題的研究還很不夠。在實(shí)踐層面上，我國(guó)歷來(lái)非常重視稅制改革、財(cái)政體制的改革，1994年進(jìn)行了流轉(zhuǎn)稅制改革，推出了增值稅，分稅制也是1994年推出的，但財(cái)政支出方面的改革比較慢，2000年以后才開(kāi)始逐步考慮預(yù)算制度的改革問(wèn)題，但這以后的進(jìn)展并不令人鼓舞。

　　我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法是1995年制定的，到現(xiàn)在已經(jīng)十四年了。這么長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，預(yù)算法基本上沒(méi)有動(dòng)過(guò)，可是在實(shí)踐當(dāng)中卻越來(lái)越感到它的不適應(yīng)之處了，出現(xiàn)了很多問(wèn)題。預(yù)算法修改方案也提出了好幾稿，可是已經(jīng)三次被拒之于全國(guó)人大會(huì)議的門(mén)外。為什么一個(gè)預(yù)算法的審議、修改的審議一時(shí)不能提交給人大代表討論呢？稅收問(wèn)題大家可以敞開(kāi)討論，沒(méi)什么太多的顧忌，但是對(duì)預(yù)算問(wèn)題的討論卻很不夠，甚至學(xué)界的研究也很不夠，我們財(cái)經(jīng)院校里面這么多老師，天天都在做研究，稅制的文章鋪天蓋地，涉及到預(yù)算問(wèn)題就少有人說(shuō)話了。為什么呢？只因?yàn)轭A(yù)算離政治太近了。

　　從本質(zhì)來(lái)說(shuō)，預(yù)算首先不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，而是一個(gè)政治的、法律的問(wèn)題，是權(quán)力的歸屬問(wèn)題。過(guò)去有一句話叫做“國(guó)王的錢袋子”，說(shuō)的就是預(yù)算。貴族會(huì)議把國(guó)王的錢袋子搶過(guò)來(lái)，這就有了《大憲章》，國(guó)王不服氣再搶回去，于是就有了議會(huì)和國(guó)王之間的斗爭(zhēng)。在英國(guó)，這個(gè)斗爭(zhēng)至少進(jìn)行了400年，甚至把國(guó)王查理一世的腦袋都砍了，起因就是征稅問(wèn)題。在法國(guó)，因修改預(yù)算、對(duì)第三等級(jí)征稅，引發(fā)了流血的大革命，千百萬(wàn)人頭落地，包括國(guó)王路易十六的腦袋，也是因?yàn)檫@個(gè)錢袋子。一個(gè)國(guó)家的改革發(fā)展變化到了一個(gè)非常關(guān)鍵的時(shí)刻，往前走還是往后退，還是走到歧路上去，斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)，事件的聚集點(diǎn)，經(jīng)常就反映在財(cái)政預(yù)算上，這是人類文明史上的一個(gè)規(guī)律。現(xiàn)在中國(guó)恰恰走到了這個(gè)十字路口，再往前走就是要搞預(yù)算的民主、法治，往后退就是回到舊體制去，或者弄一個(gè)“四不象”的體制出來(lái)也不是沒(méi)有可能。何去何從，就看財(cái)政預(yù)算改革如何，甚至能不能改革。

　　對(duì)預(yù)算概念的理解，社會(huì)上，官、產(chǎn)、學(xué)各界的分歧是比較大的，以往的教科書(shū)里的預(yù)算理論也是靠不大住。什么是預(yù)算呢？一般認(rèn)為是政府的財(cái)政收支計(jì)劃，最多前面加一個(gè)“經(jīng)法定程序”制定出來(lái)的政府的財(cái)政收支計(jì)劃。但是這樣解釋預(yù)算顯然是不夠的。我們剛才說(shuō)了，預(yù)算涉及到了政治，涉及到公民的權(quán)力，涉及到議會(huì)，在中國(guó)，就是全國(guó)人民代表大會(huì)的地位、職能，它的作用，還涉及到了人民代表大會(huì)跟政府的關(guān)系，這就不可避免地涉及到錢袋子在誰(shuí)手里的問(wèn)題，也就是我們說(shuō)的權(quán)力的歸屬問(wèn)題，權(quán)力怎么分割的問(wèn)題。這么復(fù)雜的問(wèn)題，怎么可能只用一個(gè)“政府的財(cái)政收支計(jì)劃”就概括得出來(lái)呢？這是第一個(gè)沒(méi)說(shuō)清楚的問(wèn)題。

　　第二個(gè)沒(méi)有說(shuō)清楚的，就是應(yīng)該給預(yù)算一個(gè)什么樣的稱呼。現(xiàn)在稱呼就比較亂，主要有三種說(shuō)法：政府預(yù)算，國(guó)家預(yù)算，公共預(yù)算，亂叫一氣，也不清楚究竟是什么意思。這個(gè)稱呼在中國(guó)非常有講究，在西方?jīng)]有國(guó)家財(cái)政、公共財(cái)政之爭(zhēng)，因?yàn)闆](méi)有那個(gè)必要，在中國(guó)就必須得說(shuō)清楚，弄明白你這個(gè)財(cái)政預(yù)算跟以往的那個(gè)財(cái)政預(yù)算有什么不一樣的地方。我們漢語(yǔ)是很講究意思表達(dá)的。中國(guó)社科院的學(xué)者剛出版了一本預(yù)算教材，名字叫《政府預(yù)算》�！罢�府預(yù)算”是什么意思呢？政府的財(cái)政收支、預(yù)算的編制審批，還有執(zhí)行監(jiān)督等程序都好像是政府一家的事情，用漢語(yǔ)這樣表達(dá)顯然不太合適。又有人說(shuō)用“國(guó)家預(yù)算”好不好？似乎也有問(wèn)題。在中國(guó)人的觀念當(dāng)中，“政府”和“國(guó)家”是分不大清楚的，愛(ài)國(guó)跟愛(ài)政府差不多，大部分人分不清這其中的區(qū)別，這是個(gè)有天壤之別的兩個(gè)不同的概念。公共財(cái)政的特點(diǎn)是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府收稅、制定預(yù)算只有這一個(gè)目的，這是政府存在的理由，或者說(shuō)，是我們這個(gè)社會(huì)需要一個(gè)政府的理由，甚至可以說(shuō)是唯一的理由，預(yù)算的特質(zhì)就在這里。所以我主張目前還是用“公共預(yù)算”比較合適。目前由預(yù)算所反應(yīng)出來(lái)的問(wèn)題之所以這么敏感，說(shuō)明我們以往對(duì)預(yù)算問(wèn)題研究得不夠，認(rèn)識(shí)得不準(zhǔn)確，把握得不到位。

　　其實(shí)，人類社會(huì)遇到的很多難解的預(yù)算問(wèn)題、稅收問(wèn)題，比如公開(kāi)透明、稅負(fù)過(guò)重、民生福利、官員腐敗等等問(wèn)題，這些都是表面現(xiàn)象，背后是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)好的制度安排。稅征得很多，財(cái)富耗費(fèi)得很大，卻沒(méi)有給國(guó)民帶來(lái)更多的福利，沒(méi)有讓人們享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，反而造就了一個(gè)龐大無(wú)比的無(wú)限政府出來(lái)，職能和規(guī)模越來(lái)越大，人們不停地生產(chǎn)物質(zhì)財(cái)富來(lái)供養(yǎng)這個(gè)缺乏自我約束、不斷膨脹的巨獸，慢慢的，人們感覺(jué)有點(diǎn)養(yǎng)活不起它了，于是就形成了中國(guó)歷史上的一個(gè)反復(fù)無(wú)常、改朝換代的怪圈。人們生產(chǎn)的目的就是為了供養(yǎng)政府，政府回來(lái)管制人們，把社會(huì)生活的方方面面控制得死死的，但就是形不成一個(gè)良性的發(fā)展繁榮。人活著不僅是吃飽喝足就夠了，還有文明、文化的進(jìn)步，也是由我們創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富來(lái)支持的，但是現(xiàn)在我們親手創(chuàng)造的財(cái)富卻很少用到這上面，或者說(shuō)做得很不好。這一切背后都是由于中國(guó)沒(méi)有進(jìn)行政治體制改革，問(wèn)題的結(jié)點(diǎn)集中在錢袋子問(wèn)題沒(méi)有解決好，這已經(jīng)成為關(guān)系到中國(guó)發(fā)展進(jìn)步，改革是否成功，甚至還能不能進(jìn)行下去的關(guān)鍵問(wèn)題。

　　我今天想談的是錢袋子問(wèn)題，預(yù)算問(wèn)題是中國(guó)問(wèn)題的敏感之處、要命之處、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的著力之處。以下幾個(gè)問(wèn)題是預(yù)算制度中存在的主要問(wèn)題，談幾點(diǎn)自己的看法，供大家學(xué)習(xí)和研究中參考，我們共同討論，相互交流。

　　首先是預(yù)算程序問(wèn)題。我國(guó)預(yù)算程序大致可分為預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行監(jiān)督，這樣三個(gè)大的程序。剛才馮老師提到的11月10日中央下達(dá)各部門(mén)，地方要上報(bào)預(yù)算草案，預(yù)算計(jì)劃，這一點(diǎn)后來(lái)有所變化。馮老師說(shuō)的是預(yù)算法規(guī)定的，后來(lái)實(shí)行部門(mén)預(yù)算以后，這個(gè)程序稍稍做了變化，往前提到了9月，后來(lái)不行又提到了7月，就是7月初財(cái)政部要向各部門(mén)和地方政府下達(dá)一個(gè)指示：中央就要開(kāi)始編制預(yù)算草案了，你們先報(bào)一個(gè)“建議數(shù)”上來(lái)。9月建議數(shù)報(bào)上來(lái)以后，財(cái)政部要進(jìn)行審核，然后在11月份下達(dá)一個(gè)“控制數(shù)”，因?yàn)閳?bào)上來(lái)的數(shù)據(jù)可能太大，需要控制一下。這以后，部門(mén)也好，地方也好，要根據(jù)中央下達(dá)的控制數(shù)調(diào)整自己的計(jì)劃，到12月初，要向財(cái)政部報(bào)正式的部門(mén)預(yù)算草案和地方的預(yù)算草案。

　　這里提出一個(gè)問(wèn)題，在預(yù)算法里面叫預(yù)算草案，在我看來(lái)不能叫預(yù)算草案，因?yàn)轭A(yù)算的編制過(guò)程已經(jīng)進(jìn)行了幾個(gè)月了，一直還沒(méi)有脫離開(kāi)政府，基本上沒(méi)有外力進(jìn)入，就是政府“自己跟自己玩兒”，所以，準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)該是“預(yù)算建議”，不應(yīng)該叫“預(yù)算草案”。什么時(shí)候算可以叫草案了呢，只有人大介入了，公民可以聽(tīng)證，可以提問(wèn)，民主的程序介入了，這樣出來(lái)的文字才是預(yù)算草案。

　　到12月底的時(shí)候，財(cái)政部把數(shù)字都匯攏了，形成下一年度國(guó)家的預(yù)算草案，上報(bào)國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院會(huì)把這個(gè)東西批下來(lái)（財(cái)政部是國(guó)務(wù)院的下屬單位，程序上不存在問(wèn)題），因?yàn)楹竺孢�有一個(gè)程序。

　　大家看到，預(yù)算草案已提出半年了，人民代表大會(huì)還沒(méi)有介入呢。1月份國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了預(yù)算草案，由財(cái)政部報(bào)給人民代表大會(huì)的預(yù)算工委，開(kāi)始對(duì)預(yù)算草案提出修改意見(jiàn)，這個(gè)程序的主要內(nèi)容是財(cái)政部與人大預(yù)算工委交換意見(jiàn)，就預(yù)算草案協(xié)商，如果有問(wèn)題財(cái)政部要根據(jù)預(yù)算工委的意見(jiàn)進(jìn)行修改。修改以后的預(yù)算草案在2月份由財(cái)政部報(bào)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審議。

　　每年的2月，是最重要的一個(gè)月，就是人大真正介入預(yù)算審議程序的時(shí)間，人民代表大會(huì)最有可能比較充分地審查預(yù)算草案、提出問(wèn)題了。從法律上說(shuō)，人大是我國(guó)憲法規(guī)定的最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在體制上說(shuō)是高于國(guó)務(wù)院的，所以它有權(quán)“命令”國(guó)務(wù)院及其下屬的財(cái)政部對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行最后的修正。

　　草案修改以后，就是3月的人大會(huì)議，其實(shí)那時(shí)候就沒(méi)有什么大事了，對(duì)預(yù)算草案真正的審議程序其實(shí)已經(jīng)走完了。人大開(kāi)會(huì)審議財(cái)政部長(zhǎng)的報(bào)告也就是半天的時(shí)間，后來(lái)又人說(shuō)一天半。究竟多長(zhǎng)時(shí)間呢？全國(guó)人大開(kāi)會(huì)也就是十一二天的時(shí)間，早些年財(cái)政部部長(zhǎng)還在會(huì)上做預(yù)決算報(bào)告，這幾年也取消了，到現(xiàn)在也沒(méi)有恢復(fù)。其實(shí)人大代表來(lái)開(kāi)會(huì)干什么？就是審議你這個(gè)預(yù)決算報(bào)告來(lái)的。審議報(bào)告的時(shí)間的確是一天半，但還包括總理的政府工作報(bào)告和國(guó)家發(fā)改委的一個(gè)報(bào)告，所以真正審議預(yù)決算報(bào)告還是只有半天的時(shí)間。剛才馮老師說(shuō)去年的預(yù)決算報(bào)告做得比較好，畫(huà)了幾張圖，數(shù)字也比過(guò)去好看，細(xì)致了一點(diǎn)，但仍是草率的，說(shuō)不上真正的認(rèn)真。

　　我們知道，國(guó)外議會(huì)的工作基本上就是審查預(yù)算，議會(huì)的職責(zé)所在。歷史上為什么會(huì)產(chǎn)生議會(huì)？就是因?yàn)橛胸?cái)政——錢袋子的問(wèn)題要解決，代表人民，就怎么征稅和怎么安排預(yù)算問(wèn)題作出決定。而我們的人民代表大會(huì)要做的事情太多了，很多的議程，還有歌功頌德的事情，大家忙得不得了，最重要的財(cái)政預(yù)算的事情卻被擠得剩下十一二天的時(shí)間里面的半天時(shí)間，指望這可憐的半天審議預(yù)決算報(bào)告是絕對(duì)不成的。

　　另外，從制度安排來(lái)說(shuō)人大還缺少一個(gè)“預(yù)算修正權(quán)”。也就是說(shuō)，人民代表大會(huì)介入預(yù)算的編制，從1月、2月，到3月大會(huì)召開(kāi)，兩個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)，人大只有最后的審批權(quán)，卻沒(méi)有修正權(quán)，國(guó)家法律里面沒(méi)有規(guī)定人大有這項(xiàng)權(quán)力。預(yù)算草案只能在上人大會(huì)議之前協(xié)商，提出意見(jiàn)進(jìn)行修改，至于修改的內(nèi)容和程度如何則是秘密的，人大和政府之間對(duì)某些問(wèn)題達(dá)成過(guò)什么協(xié)議，怎么修改當(dāng)年的預(yù)決算報(bào)告，我們一無(wú)所知，從來(lái)沒(méi)有得到過(guò)這方面的信息。這樣，拿到大會(huì)上，代表們就只剩下兩個(gè)選擇了：要么同意，要么否決，因?yàn)椴荒苄拚�，大家�?huì)選擇、能選擇什么呢？否決是不可能的，我想我們大多數(shù)的人大代表不會(huì)那樣做的。

　　對(duì)預(yù)決算報(bào)告的草案，人大這兩年開(kāi)會(huì)也有投反對(duì)票的，而且人數(shù)有增多的趨勢(shì)，標(biāo)志著人大也在發(fā)生變化。但是人民代表有將近三千人，一兩百人不同意還不至于翻車�？墒沁@種情況在地方人大出現(xiàn)了，比如在湖南、廣東都發(fā)生過(guò)這類的事，開(kāi)人代會(huì)把政府的預(yù)算給推翻了，沒(méi)有通過(guò)，人家開(kāi)始行使自己的否決權(quán)了。這在縣級(jí)發(fā)生過(guò)，而且都是窮地方，大家的日子都不好過(guò)，又都彼此熟悉，但是要拿到全國(guó)就變成了一個(gè)典型的背對(duì)背的社會(huì)，誰(shuí)也不認(rèn)識(shí)誰(shuí)，這個(gè)時(shí)候在政治高度統(tǒng)一，思想高度一致的社會(huì)當(dāng)中，通過(guò)比不通過(guò)的可能性要大得多。而且人大代表里有很多是勞模，演員，還有60%以上的在任或退居二線的官員，這樣組成的人民代表大會(huì)通過(guò)任何預(yù)算都是沒(méi)有問(wèn)題的。但也有一個(gè)問(wèn)題，萬(wàn)一預(yù)決算報(bào)告沒(méi)有通過(guò)，比如大家對(duì)財(cái)政資源的配置太不滿意了，對(duì)民生的狀況太不滿意了，投反對(duì)票的多過(guò)了投贊成票的，這種事情會(huì)不會(huì)發(fā)生呢？有可能，雖然可能性很小。萬(wàn)一發(fā)生了會(huì)怎樣？不知道。因?yàn)槲覈?guó)的法律也好，制度安排也好，沒(méi)有應(yīng)對(duì)這方面的任何規(guī)定，那時(shí)大家肯定得犯一陣子傻了，預(yù)算報(bào)告沒(méi)有通過(guò)可怎么交代？這是政治上的大事，我國(guó)還沒(méi)有這方面的制度安排來(lái)應(yīng)對(duì)這種潛在的突發(fā)事件。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　預(yù)算的問(wèn)題比我說(shuō)的要多，比如程序上還有預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，人民代表大會(huì)在理論上和制度安排上也是可以介入的，可是有一個(gè)問(wèn)題：我們的人大代表是業(yè)余的，除了少數(shù)的人大常委會(huì)的幾個(gè)專門(mén)的工作委員會(huì)以外，沒(méi)有專職的人大代表。這跟美國(guó)恰形成了對(duì)照，參議員、眾議員是專業(yè)的，身份很高，擁有實(shí)際可行的權(quán)力，配有專門(mén)的秘書(shū)、辦公場(chǎng)所和設(shè)備，每個(gè)議員背后都有一個(gè)整套的班子在為他做事，天天盯著政府怎么做預(yù)算、怎么花錢。而我們的代表是業(yè)余的，業(yè)余的監(jiān)督專業(yè)的，效果可想而知。開(kāi)完了會(huì)，大家回去該干什么干什么，演員回去唱歌，勞模回去干活，開(kāi)會(huì)的時(shí)候才集中起來(lái)，就那么十幾天。盡管平時(shí)會(huì)有安排看一些文件，到地方考察，那都是有組織的，就是不走馬觀花，真正對(duì)我國(guó)政府預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，觀察、糾錯(cuò)、問(wèn)責(zé)的能力也是非常有限的。就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題了，他們也沒(méi)有權(quán)力立即啟動(dòng)某個(gè)程序罷免不稱職的或胡作非為的官員，終止腐敗行為或?yàn)E用納稅人錢財(cái)?shù)氖虑椤Ｒ话闱闆r下，人代會(huì)代表們是不會(huì)跟政府的行政運(yùn)作中過(guò)不去的。

　　正是由于官員們可以任意控制財(cái)政資源，缺乏控制，不受監(jiān)督，政府在財(cái)政資源的配置使用過(guò)程中基本上可以為所欲為，沒(méi)有人管得了，甚至沒(méi)有誰(shuí)說(shuō)得上話，所以，目前財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域發(fā)生的所有問(wèn)題其實(shí)都是很正常的。我們指責(zé)有的官員腐敗，濫用納稅人的錢，公費(fèi)旅游吃喝，這都是正常的，如果不是這個(gè)樣子反倒不大正常了。

　　我坦白交待，如果我要當(dāng)官了，也保不齊是個(gè)貪官，為什么呢？如果給我那么大的權(quán)力，成克杰那樣的角色，可以寫(xiě)個(gè)條子，一個(gè)停車場(chǎng)就批給你，幾個(gè)億就出去了，那你“回報(bào)”給我?guī)资�萬(wàn)、幾百萬(wàn)都是小意思了，積少成多，大貪官都是這么“積累”出來(lái)的。我只是一個(gè)普通的人，我不是焦裕祿，也不是孔繁森，我也喜歡出入那些有吸引力的場(chǎng)所是不是？（笑）周圍到處是機(jī)會(huì)，卻沒(méi)有什么監(jiān)督控制，我說(shuō)了算，跟黑老大差不多，不腐敗怎么可能？千瘡百孔的預(yù)算制度起不到監(jiān)督作用，出了事責(zé)任卻完全由個(gè)人來(lái)承擔(dān)，害人也害己。

　　總之，從目前看，整個(gè)預(yù)算從編制到審批到執(zhí)行，人代會(huì)所起的作用是非常有限的，作為人民財(cái)富資源的保護(hù)者，預(yù)決算的審批者，實(shí)際控制與監(jiān)督權(quán)力基本上不存在，或者說(shuō)非常的飄搖不定，很弱，有的權(quán)力是表面上有，可以否決又不能否決，就只有舉手贊成，是制度上有問(wèn)題，代表們行使權(quán)力的空間非常有限。人大代表如果不能介入程序、正常地行使權(quán)力，法律實(shí)際上也就不存在了；
把修正權(quán)取消了，其他權(quán)力實(shí)際上也就沒(méi)有了。而且人民代表的組成，業(yè)余的監(jiān)督專業(yè)的，涉及到人大的改革，所以問(wèn)題說(shuō)到根子上還是政治體制改革。

　　第二個(gè)問(wèn)題，我簡(jiǎn)單談一下透明度。透明度是我國(guó)預(yù)算中最大的問(wèn)題，現(xiàn)在大家開(kāi)始變得關(guān)心財(cái)政預(yù)算了，開(kāi)始把民主的問(wèn)題引入到財(cái)政稅收里面，不像幾年以前，那個(gè)時(shí)候社會(huì)上沒(méi)有人關(guān)心稅收、預(yù)算問(wèn)題，短短的五六年時(shí)間，現(xiàn)在談稅收問(wèn)題，談?lì)A(yù)算的問(wèn)題，已經(jīng)變成“敏感問(wèn)題”了。

　　透明度問(wèn)題直接關(guān)系到納稅人權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，公民交了這么多稅，大家會(huì)想你拿這么多錢做什么去了？跟我有關(guān)系么？我孩子上學(xué)得花錢，贍養(yǎng)老人得花錢，失業(yè)下崗了得花錢，我的支出沒(méi)有減少但稅卻不少交，這樣想的人越來(lái)越多。權(quán)利意識(shí)在中國(guó)人民心中已經(jīng)覺(jué)醒，包括農(nóng)民，而酣睡不醒的恰是政府自己。我們?cè)卩l(xiāng)村里搞調(diào)研，那里的人們說(shuō)是農(nóng)民，跟城市居民差不多，維護(hù)自己土地的利益，維護(hù)自己作為納稅人的權(quán)利，鬧起事來(lái)比城市人還要兇。歷史上，由于征稅、預(yù)算問(wèn)題出事的，經(jīng)常的并不在貧困、邊緣地區(qū)，恰恰在在經(jīng)濟(jì)較為富裕的地區(qū)，法國(guó)大革命就是從巴黎郊區(qū)起事的，多大的歷史教訓(xùn)？

　　咱們回到透明度話題，我看到一位學(xué)者講公開(kāi)和透明的關(guān)系，說(shuō)公開(kāi)了不一定透明，對(duì)，肯定是公開(kāi)了才能透明，不透明，說(shuō)明你公開(kāi)的還是不夠。北京市去年開(kāi)始有稅票發(fā)給公民了，同時(shí)會(huì)告訴人們作為納稅人你為國(guó)家做了什么貢獻(xiàn)，稅具體用在什么地方了。大家好高興，認(rèn)為我們的政府終于有進(jìn)步了，但很快又感覺(jué)不對(duì)。這些公開(kāi)的東西，總感覺(jué)不完整，有些東西還是沒(méi)有告訴我們，而且最要命、最核心的“三公”之類的信息不告訴你。所以，公開(kāi)不一定就透明。選擇性的公開(kāi)，有的公開(kāi)，有的不公開(kāi)，真情還是看不清楚。

　　我國(guó)的預(yù)算法里沒(méi)有規(guī)定出這樣一條，要求預(yù)算應(yīng)該遵循一個(gè)起碼的原則：公開(kāi)的是一般的、必須的、正常的，不公開(kāi)是例外的、特殊的。我們預(yù)算法現(xiàn)在里面有這一條嗎？沒(méi)有。而且公布預(yù)算的權(quán)力主體是政府，沒(méi)有控制和監(jiān)督主體。人們會(huì)問(wèn)，由你來(lái)選擇什么公開(kāi)，什么不公開(kāi)，你沒(méi)告訴我的，我還是什么也不知道，這跟“說(shuō)什么聽(tīng)什么，給什么看什么，表決什么就舉手”有什么兩樣呢？不透明是公開(kāi)得不夠，我國(guó)法律沒(méi)有規(guī)定哪些東西必須公開(kāi)，不公開(kāi)要承擔(dān)責(zé)任。沒(méi)有法律的規(guī)定，就不會(huì)有真實(shí)而完整的信息的公開(kāi)。

　　其次，我們一講公開(kāi)就說(shuō)是信息公開(kāi)，政府召開(kāi)個(gè)記者招待會(huì)，發(fā)言人站在大堂之上，公布一些數(shù)據(jù)，但是就預(yù)算來(lái)說(shuō)，只是公布一點(diǎn)數(shù)據(jù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公布的應(yīng)該是一整套東西，至少要包括這幾個(gè)方面：預(yù)算的依據(jù)公開(kāi)，政府憑什么這樣安排預(yù)算？依據(jù)在哪里？預(yù)算編制和審議的過(guò)程公開(kāi)，預(yù)算是怎么進(jìn)行博弈的，中間出過(guò)什么問(wèn)題，出了問(wèn)題是怎么解決的？預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程也要公開(kāi)，出了問(wèn)題責(zé)任到人，究竟誰(shuí)違反了預(yù)算法？應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的行政的或法律的責(zé)任？都得跟大家說(shuō)清楚。這些信息都沒(méi)有，你這叫什么公開(kāi)？

　　預(yù)算公開(kāi)還有一個(gè)誤區(qū)，我們說(shuō)政府的財(cái)政信息要公開(kāi)，這個(gè)沒(méi)有錯(cuò)，但是不完整。公開(kāi)不能只是政府信息的公開(kāi)，因?yàn)檎莆肇?cái)政信息的不僅是政府。從1月開(kāi)始，人大已經(jīng)介入了預(yù)算草案的編制程序，到3月開(kāi)大會(huì)，那么多人大代表都介入了，所以預(yù)算公開(kāi)的主體里應(yīng)該包括全國(guó)人民代表大會(huì)，地方人大也是如此。我們的預(yù)算法里面都沒(méi)有這些內(nèi)容，執(zhí)行過(guò)程中也沒(méi)有公開(kāi)，這是一種有缺失的制度安排。

　　建議大家看兩個(gè)東西，一個(gè)是《財(cái)政透明度良好做法守則——原則宣言》，國(guó)際貨幣基金組織1998年制定的；
一個(gè)是《財(cái)政透明度手冊(cè)》，國(guó)際貨幣基金組織2001年頒布的，跟財(cái)政透明度宣言再次修訂，一起頒布的。這可以說(shuō)是各國(guó)都尊重的標(biāo)準(zhǔn)，可以作為指導(dǎo)性的文件。

　　人們經(jīng)常用一個(gè)詞來(lái)形容政府官員與人民之間的關(guān)系，是主人和公仆的關(guān)系，其實(shí)沒(méi)有必要，要做比喻，親兄弟的關(guān)系就足夠了。兄弟之間，誠(chéng)信不欺不騙人，是最起碼的。政府和人民之間的關(guān)系也應(yīng)該這樣，互信、合作，寬容、協(xié)商解決之間的問(wèn)題，涉及億萬(wàn)人民切身利益的財(cái)政稅收、預(yù)算問(wèn)題更是如此。

　　我國(guó)的預(yù)算法只管預(yù)算內(nèi)收入，對(duì)預(yù)算外收入沒(méi)有規(guī)定，只在第37條有規(guī)定關(guān)于預(yù)算外資金由國(guó)務(wù)院另行頒布實(shí)施辦法。這等于是人民代表們自動(dòng)放棄了一大塊財(cái)政收支的支配、監(jiān)督權(quán)。預(yù)算外這塊有多大的規(guī)模呢？與預(yù)算內(nèi)基本上并駕齊驅(qū)，少不了多少。我看電視上報(bào)導(dǎo)人大代表那兒開(kāi)會(huì)，一本正經(jīng)讀文件，就覺(jué)得有點(diǎn)好笑，你連國(guó)家將近一半的財(cái)政預(yù)算數(shù)字都不掌握，都不清楚，這樣子開(kāi)會(huì)還有什么意義?人大代表被當(dāng)成是一種榮譽(yù)，好像當(dāng)了多大的官，其實(shí)是認(rèn)識(shí)上有錯(cuò)位。

　　有一種說(shuō)法，我們的人民代表不夠?qū)�業(yè)，看不懂預(yù)算，剛才興元教授也說(shuō)了。一個(gè)演員唱歌當(dāng)然很好，但是看預(yù)算可能就不是那么回事。不過(guò)，審議預(yù)算是人大代表的職責(zé)所在，必須看得懂預(yù)算。對(duì)于預(yù)算草案的編制者來(lái)說(shuō)，也應(yīng)該給人大代表提供“看得懂”的材料，數(shù)據(jù)資料是枯燥難懂的，但無(wú)論多艱澀、枯燥的東西都是可以用較為通俗和直觀的語(yǔ)言表達(dá)出來(lái)的，這只是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，做到并不十分困難�；ㄥX的事有那么復(fù)雜嗎？用通俗的語(yǔ)言把一個(gè)應(yīng)該怎么花錢的事，就像家庭里頭，打油的錢不能買醋，買醋的錢不能買菜，把這么點(diǎn)事說(shuō)清楚在誰(shuí)家會(huì)是難事？如果你想讓他看懂，他就能看懂；
如果不真心讓他看懂，他就一輩子也看不懂。純技術(shù)的，專業(yè)的問(wèn)題，可以不必跟人大代表說(shuō)得很細(xì)，但是再?gòu)?fù)雜的問(wèn)題也可以用通俗的語(yǔ)言表達(dá)出來(lái)，是可以做到的，就看是不是想做了。所以，人大代表看不懂不是理由。還有一點(diǎn)，將來(lái)人大代表可以直選了，得有個(gè)規(guī)矩，看懂預(yù)算報(bào)告。連個(gè)預(yù)算都看不懂你還當(dāng)什么人大代表？過(guò)去開(kāi)人代會(huì)的時(shí)候，電視記者采訪人大代表，說(shuō)您發(fā)表點(diǎn)感想吧，他說(shuō)我聽(tīng)了市長(zhǎng)的工作報(bào)告很激動(dòng)，興奮得一宿沒(méi)有睡好覺(jué)，回去好好落實(shí)傳達(dá)報(bào)告。這就是人大代表觀念的錯(cuò)位，你是來(lái)干什么來(lái)的？學(xué)報(bào)告來(lái)了嗎？當(dāng)然這兩年情況有所改變。

　　財(cái)政部門(mén)向人大提交的預(yù)算，數(shù)字過(guò)于粗疏，項(xiàng)目所列不詳細(xì)，級(jí)次過(guò)少，內(nèi)容過(guò)粗，還沒(méi)有什么說(shuō)明材料，這種數(shù)字龐大的分類數(shù)字，鬼才看得懂，會(huì)場(chǎng)安排多少財(cái)政部門(mén)的工作人員也沒(méi)用，代表們提問(wèn)題都不知道從哪兒“下嘴”，這種審議跟沒(méi)審差不多，走個(gè)程序而已。

　　其實(shí)代表們也無(wú)奈。我國(guó)預(yù)算年度是1月1日至12月31日，人大開(kāi)會(huì)卻是在3月，也就是說(shuō)，預(yù)算年度已經(jīng)開(kāi)始了，預(yù)算草案還在審議中，兩個(gè)多月的時(shí)間，這個(gè)國(guó)家征稅、花錢竟然沒(méi)有預(yù)算約束，到人大會(huì)議審議通過(guò)，下達(dá)到各部門(mén)和地方，小半年過(guò)去了。這種制度安排下，代表們就是想認(rèn)真又有什么用？2007年十屆人大開(kāi)會(huì)，盡管有的代表很認(rèn)真，使整個(gè)預(yù)算的11有文字修改，但金額一分錢都沒(méi)動(dòng)。修改預(yù)算不動(dòng)金額，等于沒(méi)修改，文字潤(rùn)色而已。要我說(shuō)，這樣審議給你半天時(shí)間都嫌多，不過(guò)舉個(gè)手，時(shí)間足夠用了。

　　漆黑的教堂里面，只要有一束陽(yáng)光射進(jìn)來(lái)，就可以清晰地看見(jiàn)灰塵，如果沒(méi)有這束陽(yáng)光，我們就什么也看不到。預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容和方式問(wèn)題需要法律保證，需要公民的參與。預(yù)算審議的過(guò)程不公開(kāi)，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果不公開(kāi)，監(jiān)督也不公開(kāi)，沒(méi)有一個(gè)法定的程序、法律的保障必須把這個(gè)東西放在陽(yáng)光下，這都屬于我國(guó)在預(yù)算問(wèn)題中制度上和法律上的缺失，這些問(wèn)題都是我們這一代中國(guó)人所不能忽視的，不能回避的，以往可以回避，但現(xiàn)在不行了。因?yàn)槲覀兊膰?guó)家發(fā)展到這一步了，預(yù)算問(wèn)題已經(jīng)關(guān)系到每個(gè)人的切身利益了。大家不要以為我是學(xué)生不交稅，預(yù)算跟我沒(méi)有關(guān)系，其實(shí)你就是納稅人，你每天到商店買東西就已經(jīng)交稅了，已經(jīng)是納稅人了。大家不要認(rèn)為這些事情跟自己很遙遠(yuǎn)，進(jìn)入社會(huì)后，你就是每天、每月都要交稅的納稅人，要關(guān)心自己的權(quán)利。如果自己的權(quán)益受到侵害，應(yīng)該怎么辦，我想大家都明白。

　　希望大家共同合作來(lái)推進(jìn)中國(guó)政治民主法治化的進(jìn)程，而政治民主法制化的標(biāo)志，首先就是預(yù)算的民主、法治化。這是我盡力闡述的觀點(diǎn)，謝謝。

　　●劉軍寧：從財(cái)政到憲政

　　劉軍寧：按照財(cái)政憲政主義提出的理論框架，我提出了關(guān)于財(cái)政與憲政兩種觀念與制度安排的對(duì)照。

　　第一叫做正統(tǒng)的財(cái)政理論，我叫做開(kāi)明專制的財(cái)政理論。這種觀點(diǎn)思路很簡(jiǎn)單：有什么問(wèn)題解決什么問(wèn)題，錢可以得到最有效的配置，沒(méi)有必要走彎路也沒(méi)有必要在程序和過(guò)程上花很多的時(shí)間。需要做什么事就籌多少錢，這樣能夠盡快的完成任務(wù)。比如中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)碰到困難、金融危機(jī)，怎么解決這個(gè)問(wèn)題？于是，政府制訂一個(gè)4萬(wàn)億的刺激方案，來(lái)通過(guò)財(cái)政安排來(lái)解決金融危機(jī)的問(wèn)題。這是從目的講的，

　　從動(dòng)機(jī)來(lái)講，這種財(cái)政理論假定，只要是政府及其官員就一定是好心好意的為民眾辦事的，有一顆仁慈之心。只要是在白宮里面的人，中南海里面的人都是一心一意為人民服務(wù)的，從來(lái)不考慮自己的利益。所以，開(kāi)明專制也叫仁慈專制。根據(jù)這種財(cái)政理論，我們只要把錢交給無(wú)保留地交給政府花就行了。我們相信他們的好心，不用對(duì)他們的動(dòng)機(jī)有更多的懷疑。不用懷疑中南海里面有沒(méi)有腐敗，有沒(méi)有豪華汽車，他們?cè)诶锩婢透梢患�事情，就是為人民服�?wù)，里面也沒(méi)有權(quán)力斗爭(zhēng)。

　　這種財(cái)政理論假定，本著上述目標(biāo)和動(dòng)機(jī)的政府可以直接制定政策，不必受到約束，只要是好心一定能夠辦成好事。其結(jié)果是決策者，直接從自己的腦子里面或者身邊的人的腦子里面產(chǎn)生出政策方案。就是說(shuō)，在開(kāi)明專制下，建議要么從決策者的腦子里面產(chǎn)生的，或者是秘書(shū)，下屬機(jī)構(gòu)，或者是研究室產(chǎn)生的，是從自身的放大中產(chǎn)生的。

　　開(kāi)明專制的理論預(yù)設(shè)的后果是什么呢？假定政府是開(kāi)明的，統(tǒng)治者是天使，用中國(guó)的話是明君是圣王。這意味著你不要懷疑他的動(dòng)機(jī)，意味著應(yīng)該放手讓他干，意味著他想怎么干就怎么干。然而，他想怎么干就怎么干，這就是專制了。我們從一個(gè)特別好的東西，出發(fā)點(diǎn)落實(shí)到制度上就完全變了樣了。

　　這種開(kāi)明專制的后果是既沒(méi)有帶來(lái)開(kāi)明，也沒(méi)有帶來(lái)明君和圣王。開(kāi)明專制的開(kāi)明是看不見(jiàn)摸不著的，但專制一定是看得見(jiàn)摸得著的。一旦專制，就難免帶來(lái)了很多低效和浪費(fèi)。例如，中國(guó)的各級(jí)預(yù)算里面從來(lái)沒(méi)有說(shuō)執(zhí)政黨花了多少錢，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　大家也執(zhí)政黨的司庫(kù)也不知道是誰(shuí)。

　　這樣一種財(cái)政關(guān)系制度的表現(xiàn)是什么呢？第一，整個(gè)制度沒(méi)有民意基礎(chǔ)，沒(méi)有民意約束。為什么不要有民意約束，為什么民意約束是多余的，因?yàn)槿思沂呛眯�，人家宣布自己是好心了還約束他干什么。

　　第二是財(cái)政和預(yù)算的制定，稅收法律機(jī)構(gòu)都沒(méi)有民意基礎(chǔ)，不需要經(jīng)過(guò)制度過(guò)程。沒(méi)有制度過(guò)程就意味著議案不是從立法機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的，各種決策的點(diǎn)子不是從議會(huì)產(chǎn)生的，而是從最高行政長(zhǎng)官及其周邊產(chǎn)生的。

　　第三是在社會(huì)上不允許對(duì)預(yù)算或者稅收乃至整個(gè)財(cái)政有實(shí)質(zhì)性的、自由的公開(kāi)討論，而且這種討論即便有一點(diǎn)，也不可能對(duì)決策過(guò)程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。所以在本質(zhì)上還是沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的公共討論。

　　關(guān)于稅收和財(cái)政，這是我剛才講的開(kāi)明專制的制度表現(xiàn)。如果決策者，或者是公共政策的制定者和執(zhí)行者是仁慈的，任何限制是多余和沒(méi)有必要的。如果決策者或者是最高統(tǒng)治者是仁慈的，你要約束他的話只能防止他做好事，讓一個(gè)好人做好事，要拿制度約束他，對(duì)仁慈的統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，制度是多余的，所以決策就沒(méi)有必要經(jīng)過(guò)制度過(guò)程。因此仁慈的動(dòng)機(jī)和制度約束不能同時(shí)存在。開(kāi)明專制的財(cái)政觀是反民主的（無(wú)民意基礎(chǔ)），也是反憲政的（抵制有限政府、主張無(wú)限政府）。

　　另外一種財(cái)政理論叫財(cái)政憲政主義（fiscal constitutionalism），它是基于與上述不同的預(yù)設(shè)與制度安排。這種財(cái)政理論依據(jù)的是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、無(wú)賴假設(shè)。它假設(shè)任何官員和統(tǒng)治者都不是天使，也不是圣王、明君。相反，他們總是會(huì)在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中有追求自身利益的傾向。

　　這種財(cái)政理論認(rèn)為，政治是一個(gè)市場(chǎng)。像商品價(jià)格從交易過(guò)程中產(chǎn)生一樣，法律與制度只能從代議的與民意的制度過(guò)程中產(chǎn)生。執(zhí)行者和官員都必須接受以民意為基礎(chǔ)的制度約束。與開(kāi)明專制的財(cái)政理論不同，，財(cái)政憲政主義認(rèn)為必須對(duì)官員，對(duì)執(zhí)政者加以制度約束，這個(gè)制度必須有民意基礎(chǔ)的。

　　財(cái)政憲政主義與開(kāi)明專制的財(cái)政理論關(guān)注的焦點(diǎn)不一樣。財(cái)政憲政主義更關(guān)心制定政策，法律與稅收決策的制度框架與過(guò)程是否合理，而不關(guān)心結(jié)果是什么。財(cái)政憲政主義更關(guān)注的是過(guò)程，而不是結(jié)果。開(kāi)明專制的是結(jié)果，而完全不在意過(guò)程。財(cái)政憲政主義致力于防范執(zhí)政者的私利進(jìn)入政治過(guò)程，而開(kāi)明專制財(cái)政理論則完全無(wú)視執(zhí)政者的私利是否會(huì)轉(zhuǎn)化成政策、法律。

　　在財(cái)政憲政主義者看來(lái)，如果政治也是市場(chǎng)的話，決策者追求利益最大化的傾向是不可避免的。我們舉個(gè)例子。以財(cái)政憲政主義來(lái)對(duì)4萬(wàn)億刺激方案進(jìn)行檢驗(yàn)。這個(gè)刺激方案符合我們剛才講的開(kāi)明專制的一切要素，一顆要解決問(wèn)題的好心，不訴諸以民意為基礎(chǔ)的制度過(guò)程，直接拍板說(shuō)4萬(wàn)億解決問(wèn)題，按照開(kāi)明專制的財(cái)政理論這樣做就能解決問(wèn)題。

　　按照憲政財(cái)政主義說(shuō)，這樣做不解決問(wèn)題。首先這個(gè)方案沒(méi)有經(jīng)過(guò)制度過(guò)程，其次，其中在實(shí)施過(guò)程不接受社會(huì)的有效監(jiān)督。中國(guó)有這么多記者，關(guān)心公共事務(wù)的朋友，有人愿意做個(gè)4萬(wàn)億觀察，專門(mén)搜集4萬(wàn)億中被濫用的故事，這樣的網(wǎng)站在中國(guó)能辦成嗎？為什么辦不成呢？要么對(duì)自己的好心沒(méi)有信心，其實(shí)我不是那么好心，要么對(duì)自己的能力沒(méi)有信心，雖然我是好心，我這樣做也達(dá)不到那個(gè)后果，你們都觀察的話把我們的底揭穿了，最好別觀察了。我們還回到出發(fā)點(diǎn)上，我告訴你們我要好心，我好心要給大家辦事，我心多好事辦多好，你們別追究，你一追究我臉上掛不住，最好別辦這樣的網(wǎng)站了。

　　我們先不批評(píng)開(kāi)明專制，而是先對(duì)財(cái)政憲政主義提出一種可能的批評(píng)。任何一個(gè)人都會(huì)這樣的批評(píng)財(cái)政憲政主義：為什么財(cái)政憲政主義要反對(duì)開(kāi)明專制的財(cái)政理論，難道開(kāi)明有錯(cuò)嗎，難道仁慈有錯(cuò)嗎。

　　先讓一步來(lái)回答，在任何政治體制當(dāng)中，或者在對(duì)任何政治體制的考量當(dāng)中，仁慈不是最重要的，公平才是最重要的，仁慈是一個(gè)沒(méi)有辦法衡量的東西，而且好心未必能辦出好事，而且仁慈是沒(méi)有辦法度量的東西。我看到希臘神話里面的正義女神一定是要蒙上眼睛的，因?yàn)樗�如果不蒙上眼鏡一看雙方都很可憐，一發(fā)仁慈公平就沒(méi)有了，所以最好別看，雖然結(jié)果有時(shí)候不那么仁慈，但至少是公平的。并不是政府應(yīng)該不仁慈低，而是正義與公平才是衡量政府好壞最重要的標(biāo)準(zhǔn)，因此以仁慈為出發(fā)點(diǎn)本身就是一個(gè)錯(cuò)誤。

　　況且，沒(méi)有有效的制度約束，仁慈是沒(méi)有保障的，光說(shuō)好心，門(mén)口寫(xiě)五個(gè)字，究竟在里面干什么我不知道�，F(xiàn)在這么多貪官揭露出來(lái)，每年貪官人均貪污量是以幾何數(shù)字增長(zhǎng)，我怎么知道那五個(gè)字能保障你。所以，這種仁慈是沒(méi)有保障的。對(duì)比之下，財(cái)政憲政主義的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)并不是要說(shuō)明政治家是絕對(duì)自私的，而是說(shuō)政治家可能有追求私利的傾向，如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫燃s束，這樣的傾向會(huì)加劇，所以，要從制度上和輿論上加以防范。

　　陳水扁當(dāng)了總統(tǒng)，退休生活已經(jīng)完全有保障了，還貪污那么多。我完全承認(rèn)臺(tái)灣是中國(guó)的一部分。同時(shí)，這意味著很多東西，比如說(shuō)中國(guó)人可以實(shí)行民主政治，如果臺(tái)灣的政治家就是中國(guó)的政治家，這也可以說(shuō)明像陳水扁那樣的政治家可能是不仁慈的，可能是很“經(jīng)濟(jì)人”的。開(kāi)明專制的財(cái)政理論對(duì)政治家的假設(shè)是錯(cuò)誤的。

　　如果沒(méi)有制度約束，政治家的仁慈更加靠不住。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一些事情，政治中有個(gè)奇怪的規(guī)律：受歡迎的政治家剛上臺(tái)的時(shí)候總是特別受歡迎，但是受歡迎程度永遠(yuǎn)是遞減的，在位的時(shí)間越長(zhǎng)，就會(huì)越來(lái)越不受歡迎，沒(méi)有一個(gè)政治家可以無(wú)限的越來(lái)越受歡迎。這說(shuō)明民眾也相信政治家是永遠(yuǎn)仁慈的。

　　在回過(guò)頭來(lái)看，財(cái)政憲政主義認(rèn)為，是關(guān)于財(cái)政的正確選項(xiàng)無(wú)論是好是壞不能是現(xiàn)成的，不能是最高行政長(zhǎng)官的腦子里面，而是特定的制度過(guò)程中產(chǎn)生的，像價(jià)格一樣，既使是最高行政長(zhǎng)官腦子里面模擬的價(jià)格與市場(chǎng)一致，也沒(méi)有充分的理由廢棄產(chǎn)生決策的制度過(guò)程，就算發(fā)改委模擬的價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格完全一致，也不能因此廢除市場(chǎng)。如果政治是市場(chǎng)的話，過(guò)程就不能省略，這是財(cái)政憲政主義的非常重要的立場(chǎng)。政治家選擇政策，應(yīng)該像消費(fèi)者選擇商品價(jià)位一樣從一個(gè)制度過(guò)程中產(chǎn)生，而不能以自己腦子里面先定的為主。財(cái)政憲政主義形成政策選項(xiàng)的制度是合適的，從中產(chǎn)生的政策選項(xiàng)也是合適的。如果沒(méi)有一個(gè)恰當(dāng)?shù)男纬韶?cái)政決策的制度過(guò)程，既使是從中產(chǎn)生的決策是恰當(dāng)?shù)�，這樣的恰當(dāng)對(duì)于長(zhǎng)久而言是沒(méi)有意義的，因?yàn)椴荒艹掷m(xù)，像碰巧買到了便宜的東西，但人不能總是有便宜撿到的。

　　在中國(guó)，與財(cái)政有關(guān)的制度沒(méi)有民意的基礎(chǔ)。我不知道我委托誰(shuí)代表我了，但是我知道我被誰(shuí)代表了。你們?cè)谧�的諸位有誰(shuí)知道你們選誰(shuí)做你們的民意代表了嗎？沒(méi)有人知道�？梢�(jiàn)，這樣的制度是沒(méi)有民意基礎(chǔ)的，中國(guó)的財(cái)政既沒(méi)有制度基礎(chǔ)也沒(méi)有選民基礎(chǔ)。大家注意到這個(gè)遞進(jìn)關(guān)系，沒(méi)有民意基礎(chǔ)的制度在中國(guó)的財(cái)政過(guò)程中沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用，中國(guó)的財(cái)政既沒(méi)有制度基礎(chǔ)也沒(méi)有民意的基礎(chǔ)。

　　中國(guó)的財(cái)政有黨政統(tǒng)攬，沒(méi)有硬約束，沒(méi)有人可以強(qiáng)制改變什么。而現(xiàn)行的憲法與立法機(jī)關(guān)又自我棄權(quán)。我們看看法律，中國(guó)憲法第62條規(guī)定，審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的權(quán)力專署人民代表大會(huì)。這意味著人民代表大會(huì)不是一個(gè)過(guò)程，只能說(shuō)“是”或者“不”，而且基本上沒(méi)有機(jī)會(huì)說(shuō)“不”，只有一種可能性就是說(shuō)“是”。稅收立法實(shí)質(zhì)上由國(guó)務(wù)院行使的，1984年六屆人大制定一個(gè)法律說(shuō)以后稅收人大就不管了，國(guó)務(wù)院看著辦吧，你們想怎么收就怎么收。

　　國(guó)務(wù)院也的確是這樣做的，國(guó)務(wù)院不折不扣的完成了全國(guó)人大交給的重任，就像你把你家保姆工資的決定權(quán)交給保姆了，你讓保姆來(lái)決定自己的工資，拿多少保姆自己看著辦，以后想漲多少就漲多少，高興告訴我，不高興告訴不用告訴我。這個(gè)法律就是這個(gè)意思�？梢�(jiàn)憲法和立法制度在預(yù)算中是自我棄權(quán)的。

　　我們?cè)倏疵绹?guó)的憲法，第1條第7款規(guī)定，一切征稅議案應(yīng)該首先由眾議院提出。這說(shuō)明，眾議院的立法活動(dòng)本身就是個(gè)制度過(guò)程，，而不僅僅是說(shuō)是或不是的表決機(jī)器。一個(gè)議員提出議案，反復(fù)的討論，數(shù)讀通過(guò)，才交由總統(tǒng)簽署。這就是市場(chǎng)定價(jià)一樣的制度過(guò)程，非常的湊巧，美國(guó)憲法200多年以前，也是把政治看作是市場(chǎng)的過(guò)程。美國(guó)許多法律是議員的名字命名的。但中國(guó)沒(méi)有哪項(xiàng)法律是以人民代表的名字命名的，都是國(guó)務(wù)院交一個(gè)法案，到人大蓋章就是一個(gè)法律，不是經(jīng)過(guò)制度產(chǎn)生的，是國(guó)務(wù)院頒布給人大的，然后人大蓋章再頒布給全國(guó)人民了。

　　在財(cái)政憲政主義之下，首先要有一部起作用的憲法，不能只說(shuō)是或者不，更不能自我棄權(quán)。在憲法之下，有一套基于民意的政治立法制度，在座的每一個(gè)人都應(yīng)該知道你們委托誰(shuí)在政治上代表你們進(jìn)入了立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)不能是官員的代表而應(yīng)該是納稅人的代表。從立法機(jī)關(guān)的制度過(guò)程中，而不是從官員的腦子中產(chǎn)生的。財(cái)政，從預(yù)算到稅收都應(yīng)該是透明的。盡管有了民意機(jī)構(gòu)，在社會(huì)上還應(yīng)該對(duì)財(cái)政，對(duì)預(yù)算。對(duì)稅收有自由公開(kāi)的辯論。應(yīng)該有恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制反過(guò)來(lái)影響立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)的決策，如果這幾個(gè)要素具備了，我財(cái)政憲政主義就初步得到了落實(shí)。

　　我就講這么多，謝謝大家。

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