劉山鷹：監(jiān)督出門,,鉗制三軍——《監(jiān)督法》給我們帶來什么？

　　8月27日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，并將于2007年1月1日正式施行。

　　由于“富士康事件”等新聞熱點吸引了公眾的注意力，人們對于《監(jiān)督法》的出臺并未給予太多的關注。如果仔細看《監(jiān)督法》，則可發(fā)現(xiàn)中國的民主政治正在向更為實際的方向推進，各級人大常委會將成為民主政治極為重要的活動場所和推動力。

　　其一，它體現(xiàn)了兼容“中國特色”與民主政治的努力。民主政治是大勢所趨。市場經濟的發(fā)展一方面導致利益的多元化及其相互競爭，另一方面則導致這種競爭向政治領域延伸，不同利益群體參與政治的積極性不可避免呈現(xiàn)高漲的態(tài)勢。從總體上看，中國的民主政治具備了初始的動力條件。不過，世界各國民主政治發(fā)展的進程也顯示，民主政治的發(fā)展期，也是社會動蕩多發(fā)期。由于政治參與熱情突然之間的過度釋放，“參與爆炸”，各政治利益群體無法達成政治共識，社會陷入迷茫和混亂；
政治梟雄趁機而起，你來我往，惡始惡終，讓人徒生“悔不當初”之嘆。

　　如何在發(fā)展民主政治的同時，又維護社會的穩(wěn)定和秩序，實在是一個高難度的政治命題。所以，以“中國特色”保持穩(wěn)定，以民主政治展拓未來，就成為中國政治發(fā)展方向性選擇中的優(yōu)先考量。在中國既有政治體制中，既能體現(xiàn)中國特色，又能體現(xiàn)民主政治的機構，是人民代表大會。以人民代表大會承載“中國特色”和民主政治的雙重任務，必須賦予它明確、足夠的權力和職責�！侗O(jiān)督法》的出臺就是一次明確的授權行為，它賦予各級人大常委會以監(jiān)督“一府兩院”明確具體的職權。

　　其二，《監(jiān)督法》體現(xiàn)了如何合理調整中央地方關系的努力。僅僅把《監(jiān)督法》理解成加強人大常委會對于同級“一府兩院”的橫向監(jiān)督，在對其政治功用的考慮上似有不足�，F(xiàn)在的中央地方關系面臨一個現(xiàn)實問題，是居高不下的信訪量和反映出來的大量社會矛盾。信訪的實質是人民群眾的不滿，有多少信訪量就有多少人民群眾的不滿�！缎旁L條例》出臺后，雖然情況有所緩解，但沒有從根本上解決問題，矛盾仍在。造成群眾大量信訪的原因，很大程度上在于地方“一府兩院”的不作為和亂作為。由于信訪問題難以在當?shù)亟鉀Q，信訪群眾只能紛紛進京，在客觀上形成“地方欠帳、中央買單”的局面，給中央政府造成很大的壓力。

　　平心而論，如果法律和中央政策能夠在地方得到很好的執(zhí)行和貫徹，怎么會有那么多的上訪呢？但是，如果把出現(xiàn)問題的原因僅僅歸結于地方“一府兩院”，又有欠公平——怎么能夠指望地方“一府兩院”在沒有切實監(jiān)督的情況下，會只做好事不作壞事呢？

　　事實上，地方“一府兩院”不缺監(jiān)督，缺的是制度化的民主監(jiān)督。只有制度化的民主監(jiān)督得以切實運行，“一府兩院”的權力得到就地監(jiān)督，中央才能從總是“買單”的尷尬處境中解脫出來。《監(jiān)督法》在一定意義上是中央監(jiān)督權力的下放。以往，對于地方政府的剛性監(jiān)督權力在中央手中。隨著地方政府管理事務范圍的擴大，中央直接監(jiān)督約束地方政府，越來越力不從心。因為這樣的監(jiān)督天然存在不足，以一當十、當百，甚至當千，信息不對稱，鞭長莫及，摁下葫蘆起了瓢，客觀上形成了地方對于中央的車輪戰(zhàn)。所以，利用現(xiàn)有的制度架構，充分挖掘人民代表大會這個根本政治制度的潛力，以各級人大常委會監(jiān)督地方“一府兩院”，就成為必然的選擇。

　　從《監(jiān)督法》的通過，可以看出：

　　其一，充分發(fā)揮各級人大常委會的作用將成為“加強和改善黨的領導”的基本制度平臺，各級人大常委會將成為實現(xiàn)“黨的領導、人民群眾當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”的重要載體，常委會將從人們心目中的政治“二線”走向政治“一線”。十六大提出，中國的民主政治要堅持“黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”，此次《監(jiān)督法》出臺，可視為將上述三者統(tǒng)一貫徹實施的一次具體探索。聯(lián)系各級黨委減少副書記的職數(shù)，地方黨委書記兼任人大主任成為普遍性的安排，可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨越來越重視“議會政治”，越來越重視通過發(fā)揮人大常委會的作用來實施執(zhí)政黨的影響力，各級黨委將會更多地學習如何通過人大常委會這個權力機構依據(jù)《監(jiān)督法》等法律文件，實施對于“一府兩院”的監(jiān)督和領導。

　　其二，各級人大常委會成員專業(yè)化、年輕化的趨勢將越來越明顯�！侗O(jiān)督法》賦予各級人大常委會巨大的權力，這必然對提高人大常委會成員的專業(yè)化素質提出了高要求，專職常委制可能在省級、副省級人大常委會進行推廣，否則難以實現(xiàn)對于“一府兩院”的監(jiān)督，難以實現(xiàn)《監(jiān)督法》的立法意圖。同時，聯(lián)系剛出臺的的黨政干部任期制的規(guī)定，各級黨政干部從“一線”退居人大“二線”的可能性大大減少，各級人大常委會的年輕化是大勢所趨。

　　其三，《監(jiān)督法》讓有關違憲審查主體的爭議基本結束。此前，關于違憲審查的主體究竟應該是全國人大常委會還是最高法院，在學術上存在不同意見�！侗O(jiān)督法》出臺，無疑是進一步明確和強化了全國人大常委會的地位和作用，更加具體地規(guī)定了人大常委會與“一府兩院”的關系�！侗O(jiān)督法》還明確規(guī)定全國人大有權提出議案，要求最高法院或檢察院對其司法解釋予以修改、廢止，甚至全國人大常委會可以作出法律解釋的議案。這些規(guī)定彌補了《立法法》的空缺。此后，“兩高”在作出司法解釋時，不得不考慮全國人大常委會是否會提出不同的意見。從《監(jiān)督法》的具體規(guī)定看，關于違憲審查主體的爭議在事實上基本結束，由最高法院來行使違憲審查權力的意見沒有被接受。

　　《監(jiān)督法》的出臺，是涉及政治體制、國家權力配置和運行的大事，要把大事做好，需要一些具體細節(jié)的銜接，僅舉兩例說明。

　　其一，非常委的人大代表該如何更好的發(fā)揮監(jiān)督作用�，F(xiàn)在出臺的是《人大常委會監(jiān)督法》，而不是《人大監(jiān)督法》，也就是說，《監(jiān)督法》授予的權力主要是給各級人大常委會的，而不是給各級人民代表大會的。除了各級人大開會期間以外，非常委的人大代表很難發(fā)揮切實的作用；
而從法理上講，各級人大常委會又必須向同級人民代表大會負責，受其監(jiān)督。所以，要把好事辦好，需要有關的實施條例進行細化。比如，多少人大代表聯(lián)名提出的問題，同級人大常委會必須受理并作出決定。如果沒有這些規(guī)定，那各級人大常委會就會成為超越于同級人民代表大會的機構，民主性會打折扣。

　　其二，委員長會議和主任會議應該有明確的議事程序和規(guī)則。《監(jiān)督法》中規(guī)定的提出質詢案、組織特定問題調查委員會、提出撤職案等，或需要委員長會議或主任會議轉交，或需要其提出，或需要其審議，可見其在《監(jiān)督法》中的地位非常關鍵。這就需要委員長會議或主任會議有清晰明確的議事規(guī)則和程序，或投票或協(xié)商，或需要公開或不必公開，不同意見是否記錄在案等等。這樣的規(guī)定更具體、更具有操作性，才使各級人大常委會對于“一府兩院”的監(jiān)督更清晰，也更讓人信服。

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