于建嶸：農(nóng)民有組織抗爭及其政治風險——湖南省H縣調(diào)查（三）

　　三、對策分析

　　農(nóng)民有組織抗爭可以成為農(nóng)村政治改革的重要契機。因勢利導(dǎo)，引進新制度，有效而積極地容納農(nóng)民有組織的政治參與，建立有序的農(nóng)民利益表達機制，開辟依法成立的農(nóng)民組織與地方政府平等協(xié)商對話的制度渠道，健全現(xiàn)行的人民民主監(jiān)督制度，提高農(nóng)村基層民主的層次，是現(xiàn)實可行的選擇，也是刻不容緩的急務(wù)。

　　1、要防止農(nóng)民有組織抗爭向大規(guī)模的政治沖突方向發(fā)展，其基礎(chǔ)性工作就是要調(diào)整農(nóng)村社會的利益結(jié)構(gòu)，從分配格局上改變農(nóng)村基層政權(quán)及權(quán)勢階層與廣大農(nóng)民之間存在的直接利益沖突關(guān)系，從根本上減輕農(nóng)民負擔。

　　我在相關(guān)論文中曾提到，由于國家實行了“切塊包干、分灶吃飯”的財政體制，使縣鄉(xiāng)政府及其各部門也從單一的國家利益體系中分化出來。相對中央政府而言，省、市、縣、鄉(xiāng)又是地方，它們又都有獨立于“國家”之外的利益。而且，這種利益不能簡單地歸結(jié)為中央與地方的財政關(guān)系問題，在很大程度上表現(xiàn)為國家與國家代表者的利益沖突。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級而言，特別是那些沒有什么工業(yè)和其它收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者的個人利益直接與農(nóng)民的稅費聯(lián)系在一起�？梢哉f，在農(nóng)村社會，存在著國家與基層政府及基層干部個人的利益沖突。這種沖突集中表現(xiàn)在對農(nóng)民剝奪的態(tài)度和行為方式上。也就是說，在農(nóng)村社會，與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民發(fā)生利益沖突的不僅有作為整體意義的國家，而且有作為國家代表者的基層黨政，還有作為基層政權(quán)管理者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。由于農(nóng)村政治體制改革的滯后性，各級政府機構(gòu)臃腫，招聘和臨時編制人員眾多，行政經(jīng)費入不敷出，當縣鄉(xiāng)政府的財政收支平衡面臨巨大的壓力時候，加重農(nóng)民負擔向企業(yè)和農(nóng)民攤派轉(zhuǎn)嫁財政危機就成為必然的選擇。加上社會分配不公的剌激，基層黨政干部個人修養(yǎng)不高等原因，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會利用手中權(quán)力直接、間接地為自己謀取私利，收受賄賂、敲詐勒索，大吃大喝、假公濟私風等個體化的不規(guī)范行為泛濫，并在與民爭利時出現(xiàn)了各種非法的失范行為，造成干群關(guān)系緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于從農(nóng)村獲利和維護農(nóng)村安定的兩難之中。

　　應(yīng)該說，國家決策層也認識到農(nóng)民負擔之重對農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的影響，所以一再采取措施企圖將農(nóng)民負擔限制在一定的比例之內(nèi)。但這些政策性措施，主要是對農(nóng)村權(quán)勢階層的行為進行強約束，使縣鄉(xiāng)政府及干部對農(nóng)民的掠奪性行為相對規(guī)范。比如1993年中辦、國辦的緊急通知就強調(diào)，“要嚴肅查處因農(nóng)民負擔過重而引起的惡性案件，發(fā)現(xiàn)一件查處一件，一件也不能放過。對于惡性事件的當事人，要依法懲處�！�1996年中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》又再一次強調(diào)指出，“不允許動用專政工具和手段向農(nóng)民收取錢物；
不允許到農(nóng)民家里抓豬牽羊、強行收繳財物；
不允許非法采取收回承包地等錯誤做法脅迫農(nóng)民交錢交物。”2000年國務(wù)院糾風辦和農(nóng)業(yè)部又通知各地，要認真解決在政策法制觀念、工作方法和工作作風等方面存在的突出問題。對于應(yīng)繳未繳、又有能力交納村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費的農(nóng)戶，可以依照鄉(xiāng)規(guī)民約進行教育，或者按照訴訟程序依法解決。嚴禁組織小分隊到農(nóng)民家中拉糧食、牽牲口、搬家具，強行收繳錢物；
嚴禁動用警力和械具，采取打人、抓人、關(guān)押人等非法手段收取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費；
嚴禁提前征收、重復(fù)征收或者借稅收名義征收其他費用；
嚴禁非法采取收回承包地等錯誤作法脅迫農(nóng)民交錢交物。凡因違紀違法發(fā)生嚴重事件、造成重大政治影響的，不僅要嚴肅查處，而且要堅決落實“縣、鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不得提拔重用，實行‘一票否決’”的規(guī)定，等等。但是在事實上，這些以控制縣鄉(xiāng)政府及干部行為為目標的手段性措施很難達到政策的預(yù)期。因為，任何規(guī)范的行為，都是以均衡的利益格局為前提的。沒有行為主體各方認可的利益均衡，就不能對主體行為之間的沖突進行有效的控制。在沒有解決利益均衡的現(xiàn)實條件下，要求地方政府自律是完全不現(xiàn)實的，甚至無異于與虎謀皮。同時，由于農(nóng)民沒有有效的參政渠道，各種約束地方干部行為的政策和規(guī)定最終還是要由這些干部自己來執(zhí)行，這種讓地方干部既當運動員又當裁判的制度安排，根本不可能良性運轉(zhuǎn)，其效果等同于緣木求魚。

　　為解決這一問題，國家以推行農(nóng)村稅費改革來調(diào)整農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)。這項農(nóng)稅改革，被視為減輕農(nóng)民負擔的治本之策，是新中國成立５０年來我國農(nóng)村繼土地改革、實行家庭承包經(jīng)營之后的又一重大改革。按照中央的有關(guān)政策設(shè)計，農(nóng)村稅費改革是從分配上理順國家、集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系，用法治的辦法，靠制度來規(guī)范農(nóng)村的分配行為，保護農(nóng)民利益，調(diào)動農(nóng)民積極性。但從目前推進的情況來看，這項改革要真正取得成效，還需要解決許多重要問題。我在H縣的調(diào)查就發(fā)現(xiàn)，雖然今年農(nóng)民的稅費負擔較之往年均有百分之二十左右的減輕，但農(nóng)民的不滿并沒有因此而消失。相反，因為費改費政策的明晰性和更強的量化性，農(nóng)民看到的是政策與執(zhí)行之間更大的反差，因而對縣鄉(xiāng)政府也更加不滿。從減負上訪代表向國家有關(guān)部門的舉報來看，問題主要集中在計稅土地面積賬實不符；
計稅的產(chǎn)量過高；
計稅價格與市場價格差距較大；
農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅沒有據(jù)實征收等等。(www.yypl.net)

　　2、農(nóng)民有組織抗爭，制度根源是不完善的干部管理體制，必須改革以高壓為特點的干部管理體制，應(yīng)在國家法律權(quán)威下，通過弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制來限制基層政權(quán)的日益膨脹的利益需求，在村民自治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治。

　　在我看來，對于發(fā)生在H縣的農(nóng)民有組織抗爭，當時的縣主要領(lǐng)導(dǎo)負有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責任。近十年來，這個縣的主要領(lǐng)導(dǎo)沒有正確地理解鄧小平同志和黨中央提出的建設(shè)小康社會的大政方針，而實行的則是具有強烈極左色彩的“現(xiàn)代化”政策。為了所謂政績，不顧財力在縣城建大廣場，建城樓。這種超常規(guī)的發(fā)展是以抽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力和掠奪農(nóng)民為代價的。尤其需要注意的是，這個縣主要領(lǐng)導(dǎo)對減負上訪農(nóng)民采取的極左方式的鎮(zhèn)壓不僅遭到了農(nóng)民正當?shù)牡挚�，也給黨和政府在農(nóng)民心目中的形象造成了難以估量的損害。一名減負上訪代表直言不諱地稱當時H縣的主要領(lǐng)導(dǎo)為“奴隸主”，認為他事實上是把H縣的幾十萬農(nóng)民當成農(nóng)奴對待的。(www.yypl.net)

　　更深刻的原因是制度性的。鄧小平同志曾經(jīng)說過：“制度不好，好人會變成壞人”�？h鄉(xiāng)干部對黨中央的利民政策陽奉陰違，甚至公然違抗，是相當普遍的現(xiàn)象。這現(xiàn)象背后至少有三個互相聯(lián)系的制度因素：其一，以黨內(nèi)任命、下管一級為特點的干部選拔制度，使下級對頂頭上司必須唯命是從，但完全可以不顧上司的指令是否符合中央的政策�？h鄉(xiāng)兩級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，既沒有中央的直接授權(quán)，又沒有制度化的民意基礎(chǔ)，對于頂頭上司的不當甚至錯誤的決定沒有提出異議的權(quán)利；
其二，異地為官、頻繁調(diào)動、以及過分量化的政績評價制度使有政治抱負的縣鄉(xiāng)干部有動力從事短期行為，惡性追求政績，完全不顧長遠的經(jīng)濟效益和政治后果；
其三，上下級領(lǐng)導(dǎo)干部之間在上述兩個制度因素的約束下結(jié)成政績共同體，使政績泡沫難以被發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)了也往往大事化小，小事化了。眾多造成巨大浪費和環(huán)境破壞的所謂政績工程不都是以“交學費”的名義輕描淡寫地處理了嗎？問題是這學費是農(nóng)民的血汗，交學費換來的是人民對政府的不信任。

　　也就是說，命令主義的干部管理體制，很容易導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民的對抗�；鶎诱�府在高壓下有可能為了自身利益而越規(guī)，要么直接動用武力，要么假手黑惡勢力，對于合法抗議的農(nóng)民進行非法的鎮(zhèn)壓。無論什么情況，都代表著基層政權(quán)的危險退化。這種退化必然導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府對抗的激化，我在H縣看到的正是這種對抗的激化�？h鄉(xiāng)政府及干部對待農(nóng)民組織抗稅抗糧既想嚴厲打擊又不得不妥協(xié)作法，暴露了他們的尷尬處境，也暴露了上面提到的現(xiàn)行干部管理體制中一個危險特點。如果地方領(lǐng)導(dǎo)獲得對上司不切實際的要求說“不”的權(quán)利，他們每個人的處境都會更好些。但是他們沒有一個人愿意冒獨自說“不”的風險，而他們又不可能集體說“不”。更令人憂心的情況是：即使地方領(lǐng)導(dǎo)干部中有少數(shù)李昌平這樣的異數(shù)，他們的犧牲也不能換取說不的權(quán)利這一“公共物品”的出現(xiàn)。

　　我在H縣，看到了許多流淚的場面。農(nóng)民在講述他們受的冤屈時痛哭失聲；
減負上訪代表為自己受到縣鄉(xiāng)政府不公正鎮(zhèn)壓和得到農(nóng)民舍身營救與精心照顧而淚流滿面；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為因為領(lǐng)不到工資而不得不讓獨生女遠行打工而哽咽難言。應(yīng)該說，流淚的農(nóng)民和流淚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，都是不合理的干部管理體制的受害者，而這不合理的體制又把兩個受害者變成了冤家對頭。鄉(xiāng)干部迫于各種壓力（當然也出于自己的利益）對農(nóng)民暴力相向，農(nóng)民則稱阻止宣傳政策的干部是現(xiàn)行反革命。不少農(nóng)民領(lǐng)袖揚言與縣鄉(xiāng)干部誓不兩立，你死我活。這是他們雙方的不幸，更是國家的不幸。國家的長治久安，系于上下級的平等溝通。自下而上的言路不暢，必導(dǎo)致自上而下政令不通。

　　因此，為實現(xiàn)農(nóng)村政治的重新整合，需要對農(nóng)村政治體制進行改革。要保持社會的有序和穩(wěn)定，必須建立科學而完善的農(nóng)村治理體制。我認為，在目前鄉(xiāng)村社會利益主體逐漸分化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益已經(jīng)相對獨立的情況下，只有通過弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制來限制其日益膨脹的利益需求，以從體制上減輕農(nóng)民的負擔。我的政策性主張是：在現(xiàn)階段要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，大量精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；
并通過推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要行政干部的直接民選，逐漸發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治。這就要求將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)、國家目標進行適當?shù)膮^(qū)分。對于諸如各種稅收、計劃生育和國土管理等國家目標，依靠法律手段，進行職能部門的法制管制；
對于農(nóng)村經(jīng)濟的管理，根據(jù)市場化的進程，應(yīng)該從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調(diào)節(jié)；
而對于農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)，應(yīng)在國家授權(quán)性的法律權(quán)威下，實現(xiàn)廣泛的自治，在村一級實行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行社區(qū)自治。(www.yypl.net)

　　3、農(nóng)民要求成立的農(nóng)會，是農(nóng)民利益的整合和表達組織，是與政府溝通協(xié)商的政治參與組織，不是旨在對抗甚至取代地方政府的革命組織。如果引導(dǎo)得當，能夠以最小的政治成本、社會成本和經(jīng)濟成本填補目前農(nóng)村管理體制存在的制度真空，并為進一步的行政體制改革打好基礎(chǔ)。

　　H縣農(nóng)民自發(fā)地籌建農(nóng)民協(xié)會是這個縣事實上存在的“農(nóng)民減負上訪代表”組織的公開化，是農(nóng)民從直接對抗縣鄉(xiāng)政府向與縣鄉(xiāng)政府有組織協(xié)商方向發(fā)展的重要表現(xiàn)。這次由彭雙雄等人提出的農(nóng)民協(xié)會籌建方案主要有如下兩個方面內(nèi)容：其一，農(nóng)民協(xié)會的主要任務(wù)是：宣傳黨和國家的政策，團結(jié)全體農(nóng)民，維護農(nóng)民的合法權(quán)益；
撫貧幫困，引導(dǎo)農(nóng)民走向市場，共同致富；
維護社會穩(wěn)定，清除社會黑惡勢力”。其二，在組織形式上，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立基層農(nóng)民協(xié)會，全縣成立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

　　我觀察到，雖然少數(shù)減負上訪代表認為成立農(nóng)會的目的是讓農(nóng)民自己當家作主，但沒有一個減負上訪代表主張“一切權(quán)力歸農(nóng)會”。他們中沒有人提出要挑戰(zhàn)政府的權(quán)威、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)、取代政府。恰恰相反，他們給農(nóng)會的定位是積極維護黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的政策在農(nóng)村不被忽略和破壞。他們認為，農(nóng)會最重要的功能是使農(nóng)民組織起來，組織起來才能有效又有序地表達自己的利益，組織起來才能確保農(nóng)民維護合法權(quán)益的活動不觸犯法律。減負上訪代表劉老司在一篇文章中就明確提出：農(nóng)協(xié)會是農(nóng)民自己的組織，它在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保護自己的合法權(quán)益，帶領(lǐng)農(nóng)民學法、執(zhí)法并能監(jiān)督基層的工作；
重建農(nóng)協(xié)會，其目的是讓農(nóng)民可以參政議政，把農(nóng)民的心里話通過合法組織的溝通向黨交心，確保農(nóng)心與黨心的心心相聯(lián)；
可以減小農(nóng)民上訪的廣度，對穩(wěn)定局勢大有好處等等。(www.yypl.net)

　　毋庸置疑，減負上訪代表們提出重建農(nóng)會，根本上是因為他們對縣鄉(xiāng)兩級政府失去了信心。但他們并沒有走到試圖推翻縣鄉(xiāng)兩級政府的對立面，他們的最高綱領(lǐng)是與縣鄉(xiāng)政府在如何忠實貫徹黨和國家政策問題上展開公平的談判，從而防止縣鄉(xiāng)政府嚴重違反黨的政策。事實上，目前，我國農(nóng)村不少地區(qū)的政治管理體制有一個明顯的真空，那就是沒有一個組織能夠?qū)嵤虑笫堑卣�合農(nóng)民的利益并代表農(nóng)民的利益，也沒有一個組織能夠為農(nóng)民提供必要的生產(chǎn)生活服務(wù)。真空的出現(xiàn)原因有三個：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于應(yīng)付上級指令和自身的生存，無心、無暇也無力為農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟提供任何信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)和市場服務(wù)；
其二，村委會限于一個行政村，往往無力整合地區(qū)經(jīng)濟，不能發(fā)展有效益的規(guī)模經(jīng)濟；
其三鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉流于形式，人民代表無法起到代表農(nóng)民參政議政的作用。要填補這個真空，(點擊此處閱讀下一頁)

　　允許農(nóng)民成立農(nóng)會可能是成本最低的選擇。

　　改革干部管理體制的關(guān)鍵是以制度化的方式納入人民的監(jiān)督，農(nóng)會是可取的監(jiān)督渠道。從這個角度看，農(nóng)民協(xié)會可能是促進干部管理體制改革的民間力量。如果管理妥當，農(nóng)會有可能給農(nóng)民、地方領(lǐng)導(dǎo)和中央政府創(chuàng)造一個三贏的局面。一方面，農(nóng)民的負擔可能由于農(nóng)會與地方政府的溝通和談判得以減輕；
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也可以借用農(nóng)民的反對而獲得對異想天開的上司討價還價的能力，或者至少降低討價還價的政治風險；
與此同時，中央可以以較低的成本獲取真實的信息，并通過確立令行禁止重建自己的權(quán)威。我不想危言聳聽，但是我確實覺得在一定意義上可以說，導(dǎo)致1960年代初那場災(zāi)難性饑荒的政治機制在過去十年中仍在一些地方起作用，只不過是速度放慢了很多而已。農(nóng)村一些地方基層政權(quán)退化所蘊含的危險，恰如先把安全閥焊死然后慢慢地不斷給水加溫所蘊含的危險。其結(jié)果是小病拖成大病，大病拖成重病。不久前爆發(fā)的非典型肺炎危機，再清楚不過地證明了，回避問題絕對解決不了問題，拖延解決只能造成積重難返的局面，以幾何級數(shù)增加解決問題的機會成本和政治成本。

　　由于農(nóng)會問題在目前具有十分的政治敏感性，所以，盡管有研究者從農(nóng)民利益表達和保護的角度提出恢復(fù)農(nóng)民協(xié)會組織這一主張，但到目前為此，似乎還沒有真正進入決策者的“議事日程”。然而，讓農(nóng)民成立農(nóng)會是社會發(fā)展和進步必然的結(jié)果。原中共中央政策研究室主任杜潤生同志就說：“８０年代中期的時候我曾經(jīng)給鄧小平同志建議過恢復(fù)農(nóng)民協(xié)會。鄧小平同志說，成立一個農(nóng)民協(xié)會的意見可以考慮，這樣吧，我們看三年，真的需要即可籌辦”（引自肖瑞、李利明：《農(nóng)村土地變遷之路》，《經(jīng)濟管理文摘》２００３年第２期）。應(yīng)該說，鄧小平同志對待農(nóng)民協(xié)會的態(tài)度，與他所堅持和提倡的實事求是原則是一致的。政治需要有戰(zhàn)略性的模糊，需要有一定的灰色地帶。改革中的政體尤其必須保持一定的制度創(chuàng)新空間，不能把不成熟不完善的體制僵硬化。農(nóng)民組織的存在是個既成的事實，無法否認，也不能消滅。如果中央出面取締，勢必造成可怕的政治信任危機和絕望；
地方政府出面取締，必然導(dǎo)致更強烈的上訪和對抗。我認為，對待農(nóng)民成立農(nóng)會的要求，應(yīng)該采取戰(zhàn)略模糊的態(tài)度。應(yīng)該允許農(nóng)會以合法的名義存在。既不能打擊取締，也不必自上而下興師動眾地推動。這樣做可以充分利用農(nóng)民自我動員產(chǎn)生的政治機遇，同時也有助于化解農(nóng)民自我動員蘊藏的政治危機。農(nóng)會可能是一把雙刃劍。它能組織大規(guī)模的對抗，也能約束農(nóng)民在法律范圍內(nèi)行事。但是，目前客觀存在的農(nóng)民政治組織則更象一把單刃的刀，鋒芒直對地方政府，而刀背卻無法有效約束農(nóng)民的行為。在無法和平解散現(xiàn)存農(nóng)民組織的情況下，承認農(nóng)民的組織，能夠有效地讓農(nóng)民領(lǐng)袖們對自己的組織負起法律責任和政治責任。因此，我建議有關(guān)方面應(yīng)該對農(nóng)民自發(fā)成立農(nóng)會一事予以高度重視，在農(nóng)民自發(fā)提出要求成立農(nóng)會的地方，可以在本縣范圍內(nèi)進行試點，以便摸索經(jīng)驗，逐步完善政治引導(dǎo)和法律規(guī)范。(www.yypl.net)

　　4、改革現(xiàn)行信訪制度，把目前分散在各個職能部門的信訪辦，全部歸總給各級人民代表大會，讓人民代表依據(jù)人民來信訪行使對一府兩院的監(jiān)督權(quán)。

　　信訪工作一直被視為國家機關(guān)的一項經(jīng)常的重要政治工作，將“人民群眾通過向政府機關(guān)寫信和要求見面接談，提出各種要求、表示各種愿望，對各項工作提出意見，對一些工作人員提出批評，這是人民的一種民主權(quán)利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法”。也就是說，信訪是人民民主的一種實現(xiàn)形式，是黨中央與人民群眾直接聯(lián)系的重要渠道。而在另一種意義上來講，信訪制度還是國家權(quán)力介入社會基層生活的一種制度化方式，還是國家化解廣泛社會動員的一種重要手段。然而，“上訪本身未必就會是解決問題的有效渠道。由于國家治理任務(wù)過于繁重，而遺留問題卻層出不窮，由于科層制普遍存在著推諉、拖延，更由于信訪部門在國家權(quán)力的設(shè)置中并非要害部門和實權(quán)部門，上訪在實踐中更多是作為國家的一種門面和安全閥機制而存在著的”。事實上，對于農(nóng)民的上訪，只要不發(fā)生特別突出的事件，中央及省市信訪部門大都作些原則性的答復(fù)或批轉(zhuǎn)到縣鄉(xiāng)政府處理。可那些基層政府是很難對自己或下屬的行為作出正確的認識和估價，更不說有合理的處理了。有時反而引起他們采取不理智的過激行為對待上訪者。信訪制度很難真正達到所宣示的功能。

　　我在H縣還注意到了現(xiàn)行信訪制度發(fā)揮的幾個出乎意料的功能。如果套用毛澤東論長征的話來論上訪：上訪是宣傳隊，農(nóng)民在上訪途中獲悉對他們有用的中央政策和文件，并轉(zhuǎn)而把這樣文件變成與地方政府抗爭的武器；
上訪是加速器，農(nóng)民因為在上訪過程中屢遭挫折，進而意識到必須提出更高的政治要求；
上訪是大學校，農(nóng)民在上訪中看盡各級政府官員的臉色，認識到自己在現(xiàn)實生活中的政治地位；
上訪是聯(lián)絡(luò)站，減負上訪代表們在上訪中實現(xiàn)跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣的橫向聯(lián)合；
上訪是催生婆，農(nóng)民在上訪中得出上訪是死胡同的結(jié)論，從而轉(zhuǎn)向組織集體抗爭；
上訪還是農(nóng)民領(lǐng)袖的搖籃，很多農(nóng)民起初上訪是為個人，在上訪過程中意識到要發(fā)動和組織群眾。最大的危險是，在目前的信訪制度下，上訪有可能動搖農(nóng)民對于黨中央的信心。這里，我們不妨比較兩首民謠。1980年代，農(nóng)村流行的一首民謠說：“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”。到了1990年代末，這首民謠變成了：“中央滿天晴，省里起烏云，縣里下大雨，基層淹死人”。這其中的變化是非常發(fā)人深醒的。陜西省白水縣副書記馬銀錄同志在他的《向農(nóng)民道歉》一書中提到一個比喻，即各級政府是一道道的防火墻。從目前看，中央仍然是安全的，但是隨著基層防火墻的坍塌，它的安全系數(shù)正在降低。幾年前，國務(wù)院發(fā)展研究中心的一位研究人員就警告，進京上訪有可能成為反對黨領(lǐng)袖的大學校�，F(xiàn)在看來，上訪成本高昂，效益低下，更多的情況下是導(dǎo)致矛盾激化和上訪升級的惡性循環(huán)，他的話絕非杞人憂天。

　　這些情況說明，對現(xiàn)行的信訪制度進行改革也已經(jīng)迫在眉睫。為了使人民的監(jiān)督變得更加有效，必須讓人民的監(jiān)督長出牙齒。為此，我建議把目前分散在各個職能部門的信訪辦，全部歸總給各級人民代表大會，讓人民代表依據(jù)人民來信訪行使對一府兩院的監(jiān)督權(quán)。這樣，一方面避免各職能部門之間和上下級之間推諉責任踢皮球，另一方面減少人民群眾的信訪成本和因為信訪產(chǎn)生的挫折感，同時也有助于強化人民代表大會的權(quán)威。各級人民代表大會應(yīng)該成為農(nóng)民翹首期盼的政策超市，成為農(nóng)民望眼欲穿的黑臉包公，成為保障黨的領(lǐng)導(dǎo)最堅強的中流砥柱。(www.yypl.net)

　　四、結(jié)論：從政治上重新認識農(nóng)民

　　農(nóng)民有組織的抗爭的發(fā)生和持續(xù)、農(nóng)民利益集團意識和權(quán)利意識的增長、以及農(nóng)民政治訴求的提高，是我國農(nóng)村特別是中部地區(qū)客觀存在的政治現(xiàn)實。它一方面揭露了現(xiàn)行政治體制存在的問題，另一方面也向執(zhí)政者和關(guān)注農(nóng)民的學者提出了一個挑戰(zhàn)，那就是必須在政治上重新認識農(nóng)民。長期以來，政界和學界都存在許多關(guān)于農(nóng)民政治意識、權(quán)利意識、組織能力的成見。這些成見的共同特點是有意無意地貶低農(nóng)民。我曾經(jīng)在北京大學的一次公開演講中說過，在許多具有社會良知的知識精英提出的三農(nóng)問題解決方案里，我們看不到農(nóng)民自己的力量，農(nóng)民沒有被放在農(nóng)村社會發(fā)展的主導(dǎo)地位。事實已經(jīng)證明，當代中國的農(nóng)民完全不同于馬克思筆下的法國農(nóng)民，不同于恰亞諾夫和菲爾德筆下的俄國農(nóng)民，不同于斯科特筆下的馬來西亞農(nóng)民，不同于波普金筆下的越南農(nóng)民，不同于沃爾夫筆下的墨西哥農(nóng)民；
他們也不同于孫中山、毛澤東、鄧小平心目中的農(nóng)民。對于學者來講，為了真正了解現(xiàn)代中國的農(nóng)民，必須勇敢地克服政治禁忌和自我審查，放下預(yù)設(shè)的理論框架和概念模式，以學生的身份而不是以學問家的身份深入農(nóng)民的生活，進入最能全面實際地觀察農(nóng)民真實政治心態(tài)和行為的現(xiàn)場，爭取他們的信任，了解他們真實的政治觀念和行動方式。

　　執(zhí)政者同樣面對一個如何在政治上重新認識農(nóng)民的問題。我認為，農(nóng)民問題不出在農(nóng)民，而出在執(zhí)政者。執(zhí)政者必須尊重農(nóng)民，更重要的是必須相信農(nóng)民。執(zhí)政者的自信、執(zhí)政者對農(nóng)民的信任、農(nóng)民對執(zhí)政者的信任三者互為因果，同消同長，但是執(zhí)政者在這個互動中具有主動地位�；仡櫧▏�以來的歷史，我們可以看到，每當黨和政府自信并相信廣大農(nóng)民時，農(nóng)民不僅對黨和政府和回報以高度的政治信任，更能在發(fā)展經(jīng)濟、社會、文化的各項事業(yè)中發(fā)揮出巨大的創(chuàng)造力和主動進取精神。每當中央出于各種原因試圖把農(nóng)民的思想、行為和財富管起來，就勢必為基層政府及干部打開濫用權(quán)力乃至魚肉農(nóng)民的方便之門。十一屆三中全會以后，黨中央以絕大的勇氣，一改過去試圖改造農(nóng)民的思路和作法，轉(zhuǎn)而承認和尊重農(nóng)民作為經(jīng)濟人的權(quán)利，把經(jīng)濟活動這只老虎放出了囚籠。二十多年的實踐證明，中國人民在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下完全能夠駕馭市場經(jīng)濟這只猛虎。在進入了二十一世紀的今天，社會主義市場經(jīng)濟日趨成熟，承認并尊重農(nóng)民作為政治人的權(quán)利已經(jīng)成為不可抗拒的歷史要求。穩(wěn)健有序地擴大和完善政治參與的制度渠道，有效積極地容納中國農(nóng)民日益增強的公民權(quán)利意識，重構(gòu)我國的政治體制使之適應(yīng)迅速發(fā)展變化的經(jīng)濟現(xiàn)實和社會現(xiàn)實，是擺在新一代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人面前的艱巨挑戰(zhàn)，也是中國共產(chǎn)黨和全體中國人民的歷史性機遇。我們絕對不可低估這個挑戰(zhàn)的艱巨性，但我們過去二十多年的改革經(jīng)驗也讓我們有充分的理由對最后勝利滿懷信心。(www.yypl.net)

　　實事求是是我們一切工作的出發(fā)點。為了保持農(nóng)村的長期穩(wěn)定和發(fā)展，必須不斷調(diào)整和改革農(nóng)村政治體制。要做好這項工作，執(zhí)政者的當務(wù)之急是調(diào)整和擺正國家與農(nóng)民的政治關(guān)系。三個代表思想，歸根結(jié)蒂就是代表最廣大人民群眾的利益；
“立黨為公、執(zhí)政為民”，更加具體地將人民的利益放在了至高無上的地位。執(zhí)政者的執(zhí)政地位，從來不能建立在自戀自夸的基礎(chǔ)上，否則就只能用赤裸裸的暴力來維系，最終也必然被無情的革命暴力所摧毀�，F(xiàn)代社會的政治合法性，應(yīng)該來自人民自覺自愿的認同和支持。代表資格從來不是自封的，否則歷史上的所有暴君都可以堂而皇之地說自己是臣民的代表；
贏得人民的資格認定也從來不是一勞永逸的，否則就無法解釋菲律賓的馬科斯為什么被他從前的選民無情地拋棄。因此，我們必須強調(diào)，要代表人民的利益，服務(wù)人民的利益，首先必須真正承認人民的主人翁地位。

作為人民的公仆，執(zhí)政者必須傾聽人民自己的呼聲，讓人民自己講話，讓農(nóng)民自己講話。農(nóng)民事實上一直在講話，他們講得比自覺為農(nóng)民利益說話的知識分子講得更精彩、更深刻。黨和政府要想聽到農(nóng)民真正的心聲，必須有充分的自信，必須相信農(nóng)民，更必須爭取農(nóng)民的信任。我認為，黨和政府沒有理由不相信農(nóng)民，更沒有理由害怕和防范農(nóng)民。黨和政府必須嚴加防范的是那些千方百計、不擇手段地封鎖農(nóng)民心聲、鎮(zhèn)壓農(nóng)民民意領(lǐng)袖、為追求個人升遷不惜犧牲國家和人民長遠利益的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)；
是那些推諉責任、不關(guān)心農(nóng)民疾苦、麻木不仁的官僚；
是那些避重就輕、粉飾太平、無視農(nóng)民抗爭、甚至以陰謀論解釋農(nóng)民抗爭、為一己私利不惜誤國誤民的所謂農(nóng)民政治研究者。根據(jù)這些年在農(nóng)村的所見所聞，我形成了這樣一個基本判斷：半個多世紀的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)使廣大農(nóng)民對黨中央有堅定的信任，多年的革命宣傳已經(jīng)使人民當家作主的公民權(quán)利觀念深入人心，20多年的改革開放給了農(nóng)民一定的經(jīng)濟自主權(quán)，文化教育的發(fā)展使農(nóng)民有了作出獨立政治判斷的能力，現(xiàn)代化的通訊和宣傳為農(nóng)民提供了獲取黨中央政策信息的渠道，這一切都決定了黨和國家不可能再以命令主義的方式管理農(nóng)民。與時俱進是中國共產(chǎn)黨長盛不衰的生命線，在政治上重新認識農(nóng)民、信任農(nóng)民、承認和尊重農(nóng)民作為政治人的公民權(quán)利、與廣大農(nóng)民開展協(xié)商對話是時代的要求，也是中國政治文明發(fā)展的必然趨勢。(www.yypl.net)

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