分稅制【分稅制下的征管之爭】

　　部分地區(qū)國稅、地稅關(guān)于企業(yè)所得稅征管之爭，甚至動用律師來解讀稅總的文件，只差進入司法程序了。而個別地方竟因此釀出暴力事端。 　　 　　1993年12月中旬，中央政府頒下一紙《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，將原專司稅收征管的一個稅務機構(gòu)劃分為國稅和地稅。國、地稅自此分家，各奔前程。
　　自從國、地稅分設之后，經(jīng)過10多年的運轉(zhuǎn)，兩套征管機構(gòu)的矛盾在逐日堆積。從事地方稅務征管工作的人士說，他們所致力的事務，是與同級國家稅務征管機構(gòu)進行“搶稅”斗爭。
　　在中部省份江西，地級市上饒市的地方稅務局稅政二科的湯哲榮這樣說道：“地稅局是競爭不過國稅局的，我們是弱勢群體�！�
　　
　　撿芝麻和抱西瓜
　　
　　地稅之困，首先表現(xiàn)在地稅的日常征管層面，即稅種多、稅額小；稅源零散，不穩(wěn)定；征收成本過高。上饒市地稅局的徐志剛局長表示，地稅征管比之于國稅征管，一個是撿芝麻，一個是抱西瓜。
　　就稅種數(shù)量來看，地稅稅種有12個，假使將一些中央、省、市法定代征的稅費項目計算在內(nèi)，要多于國稅稅種。但實際情況是，這些稅種稅基比較小，且不易控制。比如車船稅和普通營業(yè)稅的征收，稅源零星分散，稅金從幾十元到百元不等，征收成本很高，有時甚至需要委托多部門代征、代管，衍生出無數(shù)繁瑣環(huán)節(jié)。
　　地稅系統(tǒng)目前流傳著某種雖然不無極端、卻很是能夠反映一些實際問題的普遍看法，即“易征稅種都劃給國稅，難征稅種都留給了地稅”。
　　據(jù)介紹，早先并不存在此種分化。1994年機構(gòu)分設之初，屬于地稅的固定稅種達到17個，現(xiàn)在則剩下12個，最終被砍掉或停征的、稅收金額比較大的都是地方稅種。而已有的或新開征的稅種，國稅往往涉足其間，與地稅共分，有一些征收簡便而高效的稅種則直接劃歸國稅。
　　如個人所得稅中，個人銀行儲蓄利息所得是由國稅征收的，這些稅收不需國稅部門出動一兵一卒，銀行系統(tǒng)會自動將儲戶利息所得扣除提交國稅；在營業(yè)稅中，像餐飲業(yè)和其他服務行業(yè)等征繳棘手的普通營業(yè)稅，目前全部由地稅征收，商品的購銷、批發(fā)和零售所產(chǎn)生的營業(yè)收入則由國稅改征增值稅。工業(yè)、商業(yè)領域里那些可以開出“大票”的行業(yè)稅收都在國稅名下。某地稅官員說，幾乎哪個稅額大就劃哪個給國稅，而這通常只需要財政部一個文件搞掂。
　　
　　以上饒為例，去年該市的地稅總收入是19.5537億，國稅收入總量則達到26.0139億，國稅的三大主體稅種增值稅、消費稅和企業(yè)所得稅分別為19億、2.4090億和2.1187億；而在地稅的主體稅種中，除了企業(yè)所得稅和個人所得稅分別達到3億元之外，資源稅和土地增值稅加在一塊兒也就2億元，不過是國稅征管的增值稅總額的一個零頭。
　　與收入相比，地稅征管的運行成本進一步放大。上饒市地稅局征收管理科葉靈發(fā)告訴記者，人力成本投入與稅收總量是不成比例的。在上饒地稅，目前負責一線稅務征收的人員有700人，僅在農(nóng)村從事一線征管的人員就有325人，占總?cè)藛T的56％，農(nóng)村基層分局52個，占了全市地稅管理機構(gòu)的70％。
　　
　　征管分歧
　　
　　最大的分歧之一，出現(xiàn)在企業(yè)所得稅征管上。
　　分稅制改革初期，企業(yè)所得稅并非中央與地方的共享稅種。當時的企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分，中央企業(yè)收入所得歸國稅機構(gòu)征管，地方企業(yè)收入所得歸地稅機構(gòu)征管，兩不相礙。
　　2001年末，國務院發(fā)出通知，決定從2002年起實施企業(yè)所得稅收人分享改革。在中央企業(yè)收入所得仍由國稅征管的前提下，決定由地方和國家共享地方企業(yè)收入所得。通知稱，自2002年改革方案實施之日起，新登記注冊的企事業(yè)單位的所得稅，由國家稅務局征收管理。
　　一名地稅官員說，這樣的決定使國地稅的征管分歧一直不斷。據(jù)介紹，中央下發(fā)了6個關(guān)于企業(yè)所得稅界定標準的解釋文件，試圖對國稅和地稅如何征繳企業(yè)所得稅、稅源歸屬等問題進行劃分，但表述并不明晰、文本內(nèi)容也有矛盾。
　　地稅方面認為新辦企業(yè)是從無到有，如果是老企業(yè)出資辦新企業(yè)，這是投資、屬關(guān)聯(lián)企業(yè)，不應由國稅征管。上饒市地稅局直屬分局的葛洪表示，企業(yè)的機構(gòu)分設和業(yè)務衍生，均不能算是新辦企業(yè)行為，所得稅也不由國稅征繳。但國地稅雙方為此常是各有一本道理。
　　根據(jù)國稅總局文件的表述，新設企業(yè)的母公司或股東原來繳納地稅的，則新企業(yè)的所得收入仍由地稅征收。為了弄清很多外來投資企業(yè)的母公司在原始注冊地到底是繳納地稅還是繳納國稅，葛洪還需要擠出一些時間到外省去調(diào)查取證，以便確保這些企業(yè)的稅源不至于“外流”。
　　上饒國稅局征收管理科一名人士則指責地稅在搞不正當競爭。他說，按照國家的新政策，2002年后凡服務業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的企，業(yè)所得稅要由國稅局征收，但地稅局控制了這些領域的發(fā)票。當納稅人去開發(fā)票時，地稅局會向納稅人施壓，“明確要求他們到地稅繳交所得稅，但本來是國稅局征的稅。”
　　據(jù)悉，在上饒國地稅最近一次關(guān)于企業(yè)所得稅征管的談判過程中，他們甚至動用律師來解讀稅總的文件，只差進入司法程序了。而在鄰近的一個地級市，最近因為同樣的企業(yè)所得稅征收矛盾釀出暴力事端。當?shù)貒�稅局不僅將自己措詞強硬的宣傳條幅掛到地稅局門口，而且還出動當?shù)毓�安局的�?jīng)偵隊伍，將兩家在地稅局繳納企業(yè)所得稅的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)負責人一并抓拿。這威懾到很多開發(fā)商，轉(zhuǎn)而紛紛跑到國稅局去繳交所得稅。
　　面對此種情況，當?shù)匾幻�分管財稅的常務副市長曾在協(xié)調(diào)會上向征收雙方提議，既然企業(yè)所得稅是共享稅，能否由納稅人自愿向任何一方征收機構(gòu)繳納?不論由誰征收，最終都要進入金庫，由系統(tǒng)自動劃分分成比例。但是國稅局方面拒絕接納這一提議。
　　葛洪說，如果由納稅人自愿，出于一站式辦事需要，納稅人將全部進入地稅局，至少在房開企業(yè)領域會是這樣，因為房開企業(yè)除企業(yè)所得稅外，所有稅目都是由地稅局征收的。
　　
　　規(guī)章“代替”立法
　　
　　一名地稅官員稱，目前兩套征管機構(gòu)存在的矛盾都是人為因素造成的，這導致分稅制運轉(zhuǎn)紊亂。按照分稅制的最初設計目標，國稅與地稅有著明確的征收劃分，井水、河水本不互犯。
　　上饒市稅政二科湯哲榮說，作為一名稅務行政管理人員，自己也不能理解，為什么政策變化如此之快。當年各有所屬的稅種，轉(zhuǎn)眼間已被卸成幾段，由兩個機構(gòu)交叉征管，爭奪之勢日后可能更甚。
　　而地稅部門反映最強烈的，在于稅種劃分上沒有上升到立法的高度，也即這種財政集權(quán)不是通過法制化來實現(xiàn)的，因此隨意性很大。按照分稅制規(guī)定，中央主導稅權(quán)，只有中央具備稅種設立權(quán)力。在稅種設立時會啟動法律程序，但在具體劃分過程中，則由財稅部門通過自己的行政性文件加以具體界 定。這容易造成中央部門與地方政府爭稅的情況。一名地方稅務官員說，“在劃分稅源上，中央不立法，法律程序也不走，財政部一紙文件，很多稅源就歸了國稅�！�
　　這名官員稱，由于部門意志的介入，一種分化伴隨著分稅制出現(xiàn)，即地稅局的企業(yè)所得稅存量變得有限，2002年以前的企業(yè)有一些可能會破產(chǎn)、改制或關(guān)閉；國稅局的企業(yè)所得稅增量則是無限的，新辦企業(yè)將會越來越多。與中央稅系的不斷擴張相比，地方稅系遲遲得不到建立。
　　此外，記者采訪的數(shù)名地稅官員還都表示，分稅不一定要分機構(gòu)，機構(gòu)一多，職能混淆、機構(gòu)重復和多頭管理的弊端就會出現(xiàn)。本質(zhì)而言，這是違反稅收征管的簡便和效率原則的。鑒于機構(gòu)重復設置的低效和不公平，國內(nèi)學界也有兩套征收機構(gòu)早晚要合并的意見。
　　
　　上饒市地稅局征管科葉靈發(fā)介紹說，僅一個機構(gòu)的建設成本，分稅后就比分稅前增加一倍。近3年來上饒地稅局出于信息化建設需要，從市到縣投入1648萬元建設一套信息征管系統(tǒng)，國稅方面也同樣如此。如果機構(gòu)設置不重疊，這些成本是可以省掉的。國、地稅合并就能夠節(jié)省征管運行、建設成本，大大降低公眾供養(yǎng)政府行政機構(gòu)的負擔。
　　而機構(gòu)的合并不意味著分稅制改革失敗或倒退。葉靈發(fā)說，一套征收機構(gòu)同樣可以確保分稅效率，當所有稅種由一個機構(gòu)征繳，入庫之時系統(tǒng)會自動將中央和地方分成劃開。在這方面，發(fā)達的信息化建設減少了人為因素干預，完全不必顧慮地方截留問題。
　　如果不能合并的話，地方稅務官員建議，為了避免就企業(yè)所得稅征收“打架”，中央政府有必要考慮實行按主體稅種征收的劃分辦法，重新改革稅收征管機制，原則為主體稅種歸誰征收，那么企業(yè)所得稅就歸誰征收。
　　比如，目前地稅的三大主體稅種分別為企業(yè)所得稅、個人所得稅和普通營業(yè)稅，這些主體稅種的票據(jù)都是地稅管理，企業(yè)繳稅的時候地稅可以同時將所得稅一并扣除，達成以票扣稅的目的。而國稅局在征繳主體稅種如增值稅時，也可以將企業(yè)所得稅一并扣除，不會存在分歧。
　　此外，還可考慮按照1994年分稅制的最初劃分辦法，中央稅種歸國稅征收，地方稅種歸地方征收，然后歸入金庫，由金庫系統(tǒng)統(tǒng)一按共享比例劃入中央國庫和地方國庫。
　　上饒市地方稅務局稽查局局長吳黃明告訴記者，有必要為防止地方稅源日益衰減而優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)，這需要中央和地方共同努力。在中央層面，應該增加地方主體稅種，這要通過稅制改革來實現(xiàn)。他舉例說，將社保費改成稅或在時機成熟時開征一些新稅種，比如遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅等，中央再將這些新稅種交由地稅部門負責征管，這能夠保證地方稅源的穩(wěn)定。

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