[支農資金整合“四兩撥千斤”]全國支農資金整合好的省市

　　 　　長期以來，我國支農資金由于投入分散、管理交叉，使用效率低下，“跑冒滴漏”問題突出，“上面一盆水，下面毛毛雨”。因此，如何提高支農資金使用整體效益，集中力量辦大事；如何將整合資金的每一分錢花在刀刃上，為推動新農村建設發(fā)揮最大作用，成為備受關注的課題。
　　2006年起，貴州省先后在德江、三穗、獨山、鳳岡、普定、赫章等縣進行以縣為主的支農資金整合試點工作，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功”的原則，初步探索出“書記重視、縣長主抓、上下聯(lián)動、合力推進”的整合工作新機制。經過近3年的實踐，試點地區(qū)有效發(fā)揮了支農資金積聚的優(yōu)勢，明確了財政支農重點，突出了資金規(guī)模效應，提高了農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)產業(yè)化發(fā)展水平，對促進農村發(fā)展、農業(yè)增效、農民增收產生了“四兩撥千斤”的聚合效應。
　　
　　“各炒一盤菜，共做一桌席”
　　
　　近年來，各級黨委、政府將“三農”工作置于“重中之重”，財政支農資金總量不斷增加，結構不斷優(yōu)化，有力地促進了農業(yè)生產、農村發(fā)展和農民增收。但是，由于資金來自不同部門，管理分散，管理方式不一，財政支農資金渠道多、效率差的問題在各省區(qū)逐漸凸顯。
　　據(jù)了解，多年來支農資金以“條條”管理為主，參與管理支農和涉農投資的部門多達十六七個，如僅扶貧一項就涉及財政、發(fā)改委和扶貧辦等多個部門。這些涉農主管部門在安排支農資金時從部門角度考慮的多，在向上申報項目時往往各自為政，在項目分配時比較隨意，導致項目交叉和重復投資現(xiàn)象嚴重，“吃項目”和擠占挪用現(xiàn)象并不鮮見。
　　貴州省財政廳副廳長楊志告訴記者，針對這些問題，貴州省從2006年起以縣為突破口，率先在三穗、獨山、德江3縣探索以縣為主的支農資金整合試點；2007年、2008年，又增加了鳳岡、赫章、普定等6縣。與此同時，財政部門緊緊抓住中央現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展資金項目申報的契機，以資金整合推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，以現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展帶動資金整合，一次性將所有項目縣全部納入整合范圍，使省級試點縣覆蓋了全省9個市（州、地）17個縣。
　　地處黔東北的德江縣氣候終年溫暖濕潤，素以適宜種植牧草、天麻、茶葉等農作物著稱。然而，由于種種原因，優(yōu)越的自然環(huán)境并沒有孕育出農業(yè)的繁榮發(fā)展，至今，德江縣仍是新階段扶貧重點開發(fā)縣。隨著支農資金整合深入開展，這里的農業(yè)發(fā)展逐漸煥發(fā)出生機與活力。
　　德江縣的氣候和地理條件，發(fā)展生態(tài)茶產業(yè)得天獨厚。2008年，德江縣選擇生態(tài)茶產業(yè)作為龍頭項目，計劃到2015年建成茶園15萬畝，并形成品牌和規(guī)模效應�！叭绻�只靠縣財政的力量，要完成這些目標簡直是不敢想象的”，德江縣農業(yè)局副局長陳彥坦言，“正是支農資金整合讓德江縣大力發(fā)展生態(tài)茶產業(yè)的計劃成為可能�！�
　　對此，德江縣對項目申報和安排實行“各炒一盤菜，共做一桌席”，按照“渠道不變、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功”的原則，每年由領導小組圍繞茶產業(yè)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、確定項目，然后交由各相關部門分頭上報。資金下達后，嚴格實行專項管理、專賬核算和縣級財政報賬制，既實現(xiàn)了資金的規(guī)范運作，又突出了資金的有效使用。
　　省財政廳農財處處長王衛(wèi)東說，支農資金整合就是做到多條渠道入水、一個池子蓄水，一個龍頭放水。此舉能使全縣一盤棋，統(tǒng)籌安排區(qū)域經濟的發(fā)展，并讓每一分錢都花在刀刃上。2008年，德江縣以中央現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展資金884萬元為平臺，共整合茶產業(yè)發(fā)展資金5697萬元，其中整合涉農部門資金2190萬元，縣財政配套資金623萬元，銀行貸款2000萬元。
　　在茶產業(yè)建設中，德江縣除中央財政現(xiàn)代農業(yè)生產發(fā)展資金884萬元全部用于補助購買茶苗外，還整合部門資金2190萬元用于茶區(qū)修建道路、小水窖，開墾新茶園地，園間病蟲害防治，茶農技術培訓等配套內容�！坝衅渌�部門配套，主抓部門就沒有后顧之憂。”陳彥表示，按照常規(guī)思路，發(fā)展茶產業(yè)主要是他所在的農業(yè)局的工作，然而，通過支農資金整合，其他部門的資金也被集中起來圍繞茶產業(yè)發(fā)展這一目標進行配套建設。
　　其他部門為何會心甘情愿合力配套呢？德江縣相關部門的負責人坦承，整合之初，他們其實更多地還是站在各自部門的利益上思考問題，希望資金更多在自己部門內發(fā)揮作用，“是公利，不是私利”，一位負責人說，“各有各的要求，例如扶貧辦更側重于發(fā)展生產，提高農民收入�！睘榇耍�德江縣委、縣政府進一步加大思想解放力度，切實轉變各部門認識�！艾F(xiàn)在，各部門的思想都統(tǒng)一到只要有利于整體宏觀經濟發(fā)展，只要有利于老百姓需要，就是部門的最大利益上”，這位負責人說，“顯然，單靠某一部門的資金單打獨斗，就想從根本上改變一個縣的貧困面貌是不可能的。”
　　
　　聚指成拳：
　　讓資金效益最大化
　　
　　
　　“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊。”本用來描繪北方草原放牧景象的詩句，卻是德江縣隆興草場的真實寫照：一望無際的草場在山間蔓延，星星點點的蓄水池點綴其間，一只只膘肥體壯的羊兒悠閑地吃草、飲水。誰能想到，一年前這里還是光禿禿的山，如今卻已建成貴州省第二大山羊放牧區(qū)�！叭绻�不是資金整合，光靠我們自己的力量，我看現(xiàn)在還是外甥打燈籠――照舊咯�！碑�?shù)剞r民冉光書直率地說。
　　2007年，德江縣在泉口鄉(xiāng)隆興兩萬余畝荒山上，先后整合石漠化治理、科技扶貧、農村富余勞動力轉移培訓等資金2130萬元，以農戶每種一畝草投放一只基礎母羊，飼養(yǎng)20只母羊投放一只公羊的方式，激勵所涉的櫻桃、天池、何家等8個一類貧困村2250戶農戶飼養(yǎng)山羊。政府資金的大量投入，極大調動了群眾積極性。目前，當?shù)仞B(yǎng)殖戶已達650戶，飼養(yǎng)基礎母羊1.3萬只，修建牧區(qū)水泥公路8.7公里、圈舍1.95萬平方米、水窖33口，沼氣池200余口，建草場1.6萬畝，堪稱全省第二大山羊放牧區(qū)，取得了良好的社會、經濟、生態(tài)綜合效益�！罢�合之前，各部門上報項目時各自為政，支農資金使用分散，整體效益難以體現(xiàn)；整合之后，所有部門的項目和資金都統(tǒng)一規(guī)劃在一個區(qū)域、范圍內，整體效益就出來了�！� 德江縣農業(yè)局副局長陳彥告訴本刊記者。
　　記者發(fā)現(xiàn)，支農資金整合一改過去資金使用“遍地開花”、“普撒胡椒面”的做法，而是以產業(yè)發(fā)展規(guī)劃為主線，以配套建設為重點，以新農村建設為目標，集中力量辦大事，極大地提高了支農資金使用效益。
　　在鳳岡縣，支農資金整合前，全縣有茶園8.2萬畝，但分布較分散，且沒有形成產業(yè)化產銷模式，農民收了茶青不知賣給誰，茶園基本處于荒廢狀態(tài)。整合之后，鳳岡全縣茶園面積到2008年底已達18萬畝。在茶園面積迅速增長的同時，茶區(qū)配套設施也得到完善，共綠化硬化茶區(qū)道路34公里，建起茶青交易市場3個，培訓茶葉技術人才800人次。
　　“以前各部門各干各的，項目往往不在一個地方，現(xiàn)在通過整合，大家都在一個區(qū)域搞配套建設，即使是修一條和以前一樣的路，其經濟效益體現(xiàn)就和以前大不一樣�！兵P岡縣農業(yè)局茶葉辦公室主任張?zhí)烀髡f。設施齊全的茶園和良好的收獲前景吸引了福建、重慶、貴陽和遵義等地的企業(yè)來此投資建廠，目前面積1000平方米以上的大型茶葉加工廠在鳳岡已有12家。企業(yè)入駐保證了茶青銷路，對農戶起到了極大的輻射作用。如今，在鳳岡，茶葉產加銷一條龍的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)鏈初具雛形。
　　一位投資者坦誠地告訴記者：“以前茶園零零星星，品種也一般，我們打算維持著干下去算了；現(xiàn)在政府支持這么大，茶葉來源、品質有保障，我們準備要大干一番了�！�
　　“要讓資金效益最大化�！边@是記者幾天來深入各試點縣采訪時，聽干部們說起最多的一句話。赫章縣整合2094萬元資金，重點用于萬頭黃牛養(yǎng)殖滾動發(fā)展等項目，加快了農業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、標準化發(fā)展步伐；三穗縣整合資金1050萬元，側重于“三基本”（基本生產生活條件的改善、基本增收門路的增加、基本素質的提高）、“三大產業(yè)”（生態(tài)建設、畜牧養(yǎng)殖、特色農產品開發(fā)）和“三大品牌”（三穗麻鴨、金穗系列、山妹子系列）的建設，等等。
　　
　　規(guī)模效應：
　　“小錢”撬起大產業(yè)
　　
　　在整合工作帶動下，相鄰的德江和鳳岡兩縣圍繞茶產業(yè)發(fā)展展開了你追我趕的良性競爭，而由競爭帶動的則是該地區(qū)茶產業(yè)的規(guī)�；�前景。
　　作為貴州省首批試點縣，德江縣的支農資金整合工作起步較早。然而，如今德江縣的領先地位卻已受到“威脅”。相鄰的鳳岡縣到德江縣參觀取經后，回去結合自身實際整合支農資金大力發(fā)展茶產業(yè)，2007年一年就整合資金1.15億元，興建茶園5.8萬畝，驗收合格5.4萬畝，發(fā)展勢頭明顯超過了德江縣，讓鄰居有些坐不住了。
　　鳳岡縣之所以后來居上，關鍵在于選準了特色產業(yè)，并得到了中央和省財政的大力支持，成為貴州唯一的全國試點縣。2007年，鳳岡縣充分發(fā)揮中央和省級財政下?lián)艿?00萬元引導性資金的帶動作用，圍繞《鳳岡縣2007-2015年茶葉產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，在5個試點區(qū)內實施項目23個，共整合部門資金2556.82萬元，金融資本3039萬元，工商資本2863萬元，民間資本2192.13萬元。累計投入資金達1.15億元，幾乎是財政整合資金的15倍。
　　“說實在的，規(guī)劃剛提出時全縣上下都有些質疑，當時根本沒想到能完成得這么好�！兵P岡縣農業(yè)辦公室副主任黎曾說。盡管似乎有些出乎意料，依托當?shù)剡m宜種茶的自然環(huán)境資源和“中國富鋅富硒有機茶之鄉(xiāng)”的品牌優(yōu)勢，有限的啟動資金還是為鳳岡縣迅速起到了“四兩撥千斤”的作用。“關鍵是因地制宜地選擇產業(yè)”，談起鳳岡縣茶產業(yè)的飛躍式發(fā)展，鳳岡縣支農資金整合辦公室主任劉開忠感觸頗深，“產業(yè)選對了，更容易得到上級部門支持，也更能得到群眾和社會資本支持�！�
　　鳳岡縣集中力量打造優(yōu)勢產業(yè)取得的飛躍給相鄰的德江縣以極大觸動。在到鳳岡縣考察學習后，德江縣進一步加大了支農資金整合力度，由前兩年整合發(fā)展4個項目變?yōu)榧�中發(fā)展一個產業(yè)：生態(tài)茶產業(yè)，加大相關設施建設和對茶農優(yōu)惠力度，德江農民種茶積極性迅速高漲。同時，由于德江給予入駐當?shù)氐姆N植大戶和當?shù)夭柁r一樣的優(yōu)惠政策，吸引了不少外地大戶進駐。其中，一位來自鳳岡縣的大戶李德露不僅投資100萬元種植了1000畝茶葉，還計劃明年修建茶葉加工廠和茶葉專用有機肥廠。
　　對于德江、鳳岡兩縣分別整合支農資金大力發(fā)展茶產業(yè)取得的成效和前景，貴州省財政廳副廳長楊志表示看好。他告訴本刊記者，省財政廳在選擇試點縣時，正是按照省農業(yè)廳規(guī)劃，有意識地選擇位置相鄰的縣，希望能夠形成連片種植。楊志認為，不僅茶產業(yè)，貴州其他現(xiàn)代農業(yè)生產都應走規(guī)�；�、品牌化的發(fā)展道路。而要達到這一目的，支農資金的有效整合是基礎和關鍵。
　　
　　機制創(chuàng)新：
　　“吹糠見米”還需硬杠杠
　　
　　從近年來整合較有成效的試點縣的做法來看，記者發(fā)現(xiàn)以下三點較有普遍性：
　　黨政一把手親自抓是關鍵。為使資金“聚得攏”，必須大膽創(chuàng)新工作機制，建立“書記重視、縣長主抓、上下聯(lián)動、合力推進”的工作機制，成立由當?shù)攸h委或政府一把手任組長，農口相關部門負責人參加的協(xié)調領導小組，切實加強領導�？h級支農資金整合涉及部門利益，無疑會面臨一定阻力。從各試點縣的實踐來看，凡是黨政一把手高度重視，這項工作推動就較為順利；相反，工作開展往往舉步維艱。
　　鳳岡縣2007年被列為支農資金整合試點縣之后，縣委書記親自率相關部門到山西省石樓縣取經，并結合考察成果在全縣農口部門負責人會議上發(fā)起了“我為支農資金整合試點做點什么”的大討論，解決了思想上的顧慮，認識上達到高度統(tǒng)一，為整合工作的開展營造了良好的氛圍。
　　產業(yè)選擇必須群眾歡迎，市場認可。實踐表明，如果選擇當?shù)厝罕姎g迎的產業(yè)，充分發(fā)動群眾參與的積極性，整合工作開展就較為順利。例如鳳岡縣田壩村茶區(qū)路網建設是2007年納入該縣財政支農資金整合實施的項目之一，該村在實施的23公里茶區(qū)產業(yè)路硬化項目中，涉及土地占用達145戶，然而不僅沒有一戶提出要占地補償，當?shù)厝罕娺�積極投工投勞參與項目實施，據(jù)估計，僅此一項約節(jié)約資金80萬元以上。對此，鳳岡縣資金整合辦公室主任劉開忠感觸頗深：“之所以如此順利，關鍵是群眾以主人翁的姿態(tài)參與進去了。”而產業(yè)得到市場認可，才能實現(xiàn)資金的有效使用，才能贏得社會各界的響應，才能帶動社會投入。
　　完善管理和監(jiān)督機制。創(chuàng)新機制、建好制度是確保整合工作長效有序運行的根本。為使資金“投得準”，試點縣必須作出實事求是、切實可行的規(guī)劃，以規(guī)劃引導項目，以專家評審項目，項目選擇更為科學。為使資金“來得活”，實行“渠道不亂，用途不變，各計其功，形成合力”的整合原則，調動了部門參與整合試點的積極性。從縣級來看，科學規(guī)劃、編好實施方案是第一步，能夠在項目申報之初將資金投向固定下來，減輕資金整合后續(xù)工作難度，同時能夠避免項目重復申報。此外，清晰合理的組織機制和嚴格透明的監(jiān)督機制至關重要。
　　德江縣在整合工作中，建立健全了“七個機制”，即項目資金公示制、項目建設法人制、項目監(jiān)理制、績效評價制、縣級報賬制、責任追究制等，保證了整合工作的有序運行。德江縣財政局副局長、縣支農資金整合辦公室副主任牟長進認為，隨著整合改革進入攻堅階段，整合工作受到部門利益分割、職責交叉、分工不明等深層次障礙性問題將進一步凸顯，因此，只有做好資金分配、運行和監(jiān)督以及項目建設等方面的規(guī)范工作，延伸管理鏈條，才能有效消除管理盲點和管理真空，提高資金管理水平。
　　績效考評，追蹤效果，建立退出機制。2008年風岡縣由于整合成效明顯，獲得財政部300萬元的獎勵。據(jù)介紹，省財政廳也相應建立試點評估機制和資金績效考評機制，及時掌握各試點的工作進展情況和實施效果。2008年起，通過對專項資金的使用管理過程及其效果進行綜合考評，貴州省財政廳嘗試建立以效益為導向的資金分配使用管理機制和試點激勵獎懲機制，改變以往安排引導資金的做法，由各縣自愿、自主整合，經過省級考評后，對工作力度大、整合成效明顯的試點縣以資金“切塊下達”的方式予以適當獎勵，對重視程度不夠，整合措施不力，成效不明顯的試點縣要求其自動退出，以此激發(fā)各縣自主推動支農資金整合的積極性。
　　
　　深度整合：
　　瓶頸仍待進一步突破
　　
　　目前，支農資金整合的成效在一些試點縣逐漸顯現(xiàn)，然而，要想使這項工作在貴州省遍地開花，最終結出累累果實，真正發(fā)揮對貴州現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的推動作用，亟需進一步加大整合力度。那么，如何才能進一步加大整合力度？
　　省級整合力度亟待突破。由于目前省級財政支農資金尚未充分整合，因此盡管縣級在規(guī)劃時“盤子統(tǒng)一做”，但項目必須分頭上報，資金相應難以同時下?lián)�，因此難免出現(xiàn)“鑼齊鼓不齊”的情況。例如，某試點縣去年就出現(xiàn)了工廠已經進駐園區(qū)，但電力建設卻遲遲不能配套的情況，問題就出在電力專項的資金未能同時到位。一些基層干部告訴記者，希望省里從省級就開始整合，不僅可以大大提高工作效率，還能更好的統(tǒng)籌兼顧。
　　項目管理費需納入資金下?lián)苡媱�。目前，貴州省縣級財政大多力量比較薄弱，因此各試點縣普遍無力自行配備項目管理費。而實行整合后，項目支出須統(tǒng)一到縣資金整合辦公室報賬，凡與項目實施無關的支出（包括項目管理費）都無法報賬，因此試點縣各部門大多面臨要么不做項目，要做就要自己倒貼管理費用的尷尬處境，直接影響了部門參加整合工作的積極性。因此，不少試點縣干部表示希望省級在下?lián)茼椖拷涃M時同時下?lián)芤欢〝?shù)額的項目管理費用。“我們都是窮財政，能做的只是發(fā)發(fā)工資�！币幻�試點縣財政局的干部坦言。
　　科研支持亟需加強�，F(xiàn)在，一些試點縣正加大整合力度，希望主動對接省委省政府的農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，形成一定的產業(yè)規(guī)模。然而，縣一級在制定相關產業(yè)規(guī)劃和方案時往往心有余而力不足。對此，省級各部門、科研院所完全可以充分發(fā)揮其科研優(yōu)勢，為一些農業(yè)支柱產業(yè)發(fā)展提供專門研究，為縣級現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展提供科技支持和理論支撐。

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