美國(guó)高等教育管理體制對(duì)中國(guó)高等教育改革的啟示

　　[摘要] 中國(guó)一直致力于高等教育管理體制的改革探索，并取得了顯著成果。但如何繼續(xù)深化改革，仍然是中國(guó)高等教育管理體制改革面臨的重要問(wèn)題。美國(guó)高等教育管理體制在此方面可為中國(guó)提供借鑒。中國(guó)高等教育管理體制改革應(yīng)以管理權(quán)責(zé)劃分為核心，重新劃分權(quán)力，尋求權(quán)力制衡；以法律化建設(shè)保證高等教育管理體制的有序高效運(yùn)行；以高校自主辦學(xué)為目標(biāo)，堅(jiān)持依法自主辦學(xué)；構(gòu)建對(duì)高校管理的廣泛的社會(huì)參與機(jī)制。
　　[關(guān)鍵詞] 中國(guó)；美國(guó)；高等教育管理體制；改革
　　[中圖分類號(hào)]G649.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)] 1673-5595（2014）04-0105-04
　　對(duì)于中國(guó)高等教育管理體制改革的整體思路，目前教育界的共識(shí)是要理順政府、社會(huì)和高校之間的關(guān)系。對(duì)此，中共中央、國(guó)務(wù)院也在下發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中進(jìn)行了如下闡述：“進(jìn)行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國(guó)家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制。”[1] 中國(guó)高等教育管理體制今后如何進(jìn)行改革，筆者認(rèn)為，美國(guó)高等教育管理體制在法規(guī)建設(shè)、社會(huì)參與、自主辦學(xué)等方面可為我們提供一些借鑒。
　　一、美國(guó)高等教育管理體制的基本特征及其成因
　　美國(guó)高等教育管理體制的非官方因素作用較大，在宏觀管理體制上具有管理的社會(huì)參與性、法律保障和權(quán)力制衡性以及對(duì)本土文化的適宜和契合性等特征。這一特征的形成有其深遠(yuǎn)的社會(huì)歷史原因和復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)文化原因。
　　1791年，美國(guó)憲法第10條修正案規(guī)定：“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項(xiàng)，皆歸屬各州或人民。”[2]這就決定了國(guó)家行政化管理制度和民間參與管理體制是美國(guó)高等教育管理體制中共同起決定性作用的兩個(gè)方面。盡管聯(lián)邦政府教育部從1867年就開始設(shè)立，但是它的權(quán)力有限，其只是作為一般性的指導(dǎo)和咨詢機(jī)構(gòu)而存在。撥款、立法、評(píng)估認(rèn)證、科研投入和頒發(fā)指導(dǎo)性文件是該部門對(duì)全國(guó)高等學(xué)校實(shí)施調(diào)控的唯一途徑，由此可以看出，聯(lián)邦政府對(duì)高校是沒(méi)有直接管理權(quán)的。[3]
　　相對(duì)于聯(lián)邦政府的有限權(quán)力，州政府擁有是否讓學(xué)校辦學(xué)、要求學(xué)校規(guī)范辦學(xué)的權(quán)力。這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)高校都是由所在的州政府同意、劃撥土地、協(xié)調(diào)款項(xiàng)而建立的，所以，對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，州政府的權(quán)力要遠(yuǎn)大于聯(lián)邦政府。各個(gè)州的議會(huì)擁有所轄范圍內(nèi)高校的立法權(quán)，因而，美國(guó)憲法對(duì)于高校辦學(xué)的法案大多規(guī)定泛泛，而各個(gè)州議會(huì)制定的議案則非常詳細(xì)，上到經(jīng)費(fèi)來(lái)源、招生資質(zhì)，下到課程設(shè)置、組織形式都做了詳細(xì)規(guī)定，具有非常強(qiáng)的可執(zhí)行性。而各州還聘請(qǐng)政府、教育界的權(quán)威人士組成高等教育委員會(huì)等決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本州的教育規(guī)劃、預(yù)算方針，并協(xié)調(diào)本州各院校之間的協(xié)作等方面工作。除了上述權(quán)力之外，盡管高�？梢酝ㄟ^(guò)基金會(huì)、捐款等多種途徑獲得辦學(xué)經(jīng)費(fèi)資助，但是，州政府仍是高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。所以，美國(guó)的高校是由州政府管理控制的。
　　盡管對(duì)高校的管理規(guī)定各州各不相同，但是，各州政府都有管理高校的兩項(xiàng)重要權(quán)力：一是制定高校建立之前的相關(guān)規(guī)章制度；二是為符合條件的新建高校頒發(fā)辦學(xué)許可證書。通常高校建立的第一屆董事會(huì)的權(quán)力也由州政府實(shí)施，只有當(dāng)高校經(jīng)過(guò)一段時(shí)間試運(yùn)行步入正軌后，州政府才還權(quán)于董事會(huì)，讓高校自主發(fā)展，甚至有些州對(duì)高校的招生、課程設(shè)置都有相關(guān)規(guī)定。
　　在社會(huì)參與高校管理方面，主要有四個(gè)方面的因素發(fā)揮作用：一是對(duì)學(xué)校有大額資助的壟斷集團(tuán)，采用附加條款的方式[4]，對(duì)高校辦學(xué)的相關(guān)條款進(jìn)行約束。二是各職業(yè)工會(huì)、組織采用游行、集會(huì)等方式，能夠匯聚大量民眾，在學(xué)校的日常管理中具有相當(dāng)重要的發(fā)言權(quán)。三是各種專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估的方法有很多，如果該機(jī)構(gòu)提出的方案能夠讓高校管理人員信服，那么，該機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果就比某些官方的評(píng)估結(jié)果更能影響學(xué)校的決策。四是各種協(xié)會(huì)，如美國(guó)教師協(xié)會(huì)、美國(guó)教育協(xié)會(huì)等，能夠代表某個(gè)行業(yè)與高校進(jìn)行談判，從而影響高校的日常管理。通過(guò)上述四個(gè)方面，美國(guó)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)參與高校管理，從而使管理高校的權(quán)力不能掌握在少數(shù)人手里。
　　由上可以概括出美國(guó)高等教育管理機(jī)制的基本特征，那就是法律的保障和權(quán)力的制衡、對(duì)本土文化與環(huán)境的契合和適宜以及廣泛的社會(huì)參與。
　　所謂法律的保障和權(quán)力的制衡，就是在法律規(guī)定并參照各管理主體的社會(huì)地位、能力大小、原始社會(huì)功能等因素的前提下，確定各管理主體在高等教育管理體制網(wǎng)絡(luò)中的角色。所有的角色都可以參與高校的管理，并使權(quán)力之間相互平衡、相互制約。
　　中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2014年8月第30卷第4期馬穎，等：美國(guó)高等教育管理體制對(duì)中國(guó)高等教育改革的啟示所謂對(duì)本土文化與環(huán)境的適宜性，是指高等教育管理體制的宏觀架構(gòu)必須與本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化相適應(yīng)，其具體措施應(yīng)符合實(shí)際并切實(shí)可行。美國(guó)高等教育管理體制是在特定的本土文化與環(huán)境下形成和確立的，符合其民主文化、法制環(huán)境、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等基本社會(huì)要素，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中既保證了高等教育適應(yīng)美國(guó)的社會(huì)環(huán)境和市場(chǎng)需求而得以發(fā)展，又保證了高等教育在發(fā)展過(guò)程中不背離自身的內(nèi)在邏輯而保持正確的方向。
　　所謂管理的廣泛社會(huì)參與，是指能夠讓社會(huì)各個(gè)階層都參與到高校的管理中，使他們能夠提出自己的意見(jiàn)，并且提出的意見(jiàn)都有公平的被采納的機(jī)會(huì)。[5]美國(guó)高等教育管理體制在此方面體現(xiàn)充分：從官方角度看，既有聯(lián)邦政府的行政、立法、司法部門的參與，也有州政府和法律部門的充分介入；從非官方角度看，既有各種民間組織和人士的直接介入，也有行業(yè)協(xié)會(huì)的參與。因此，美國(guó)的高校既不是“獨(dú)立自治”，也不是政府的“壟斷經(jīng)營(yíng)”，而是代表美國(guó)各方利益的機(jī)構(gòu)，正因如此，才使美國(guó)的高等教育在發(fā)展過(guò)程中不斷進(jìn)行自我調(diào)整，從而更好地適應(yīng)外部社會(huì)環(huán)境，以便穩(wěn)健地持續(xù)發(fā)展。
　　二、中國(guó)高等教育管理體制存在的主要問(wèn)題
　　中國(guó)高等教育管理體制經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的改革探索，已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。但是，這種變化具有明顯的政府主導(dǎo)特性，盡管這種主導(dǎo)改革的模式具有見(jiàn)效快、宏觀調(diào)控性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但是從長(zhǎng)時(shí)間來(lái)看，其局限性也相當(dāng)明顯。目前，中國(guó)高等教育管理體制主要存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題：

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