鐘龍彪,王�。簭膯螌硬┺牡诫p層博弈：中國外交決策模式的變遷

　　「內(nèi)容提要」雙層博弈模式的特點(diǎn)在于從國際與國內(nèi)政治互動的視角來解釋國家的對外行為選擇。應(yīng)用雙層博弈模式觀察中國外交可以發(fā)現(xiàn)，自改革開放以后，中國的外交決策環(huán)境正在發(fā)生變遷，體現(xiàn)在三個方面：對外聯(lián)系密切化、行為主體多元化及大眾政治擴(kuò)大化。外交決策模式因此發(fā)生轉(zhuǎn)型，正在由單一的國際層次博弈轉(zhuǎn)向國際、國內(nèi)雙層次博弈。在進(jìn)行外交決策時，決策者不得不面臨國際、國內(nèi)雙重壓力，需要根據(jù)對國際、國內(nèi)兩個因素的綜合考量后做出慎重選擇。對中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判進(jìn)程的實證分析，進(jìn)一步證實了這一判斷。

　　「關(guān)鍵詞」雙層博弈；
中國外交；
決策模式

　　「作者簡介」鐘龍彪，外交學(xué)院外交學(xué)專業(yè)博士研究生（北京郵編：100037）；
王俊，浙江大學(xué)管理學(xué)博士后，中共福建省委黨校副教授（福州郵編：350001）

　　改革開放以來，中國的對外交往急劇擴(kuò)大，中央和地方黨政部門、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及個人越來越多地參與對外交往，外交與內(nèi)政的互動愈來愈明顯，國內(nèi)因素對中國外交的影響日益上升，使得中國的外交決策過程更加復(fù)雜化。本文應(yīng)用雙層博弈模式，從決策的視角探討中國社會的變遷、中國與世界關(guān)系的變化對中國外交產(chǎn)生的影響，中國的外交決策模式正由單一的國際層次博弈轉(zhuǎn)向國際、國內(nèi)雙層次博弈。

　　一、雙層博弈：國家對外行為選擇的一個分析框架

　　決策就是政治系統(tǒng)的輸出，由此在社會中實現(xiàn)價值的權(quán)威性分配，就是在存在著不確定因素的備選方案中做出選擇的行為。外交決策是在一個可感知的總體環(huán)境中進(jìn)行的，其中包括作為內(nèi)部環(huán)境的國內(nèi)政治體系和作為外部環(huán)境的國際政治體系。①「[美]詹姆斯。多爾蒂、小羅伯特。普法爾茨格拉夫著，閻學(xué)通、陳寒溪等譯：《爭論中的國際關(guān)系理論》，北京：世界知識出版社，2003年版，第594～595頁。」可見，決定國家對外行為選擇的主要因素是國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境。但是，這兩個因素哪一個更重要是個仁者見仁、智者見智的問題�？夏崴肌とA爾茲（Kenneth N.Waltz）在《人、國家與戰(zhàn)爭》一書中認(rèn)為戰(zhàn)爭的爆發(fā)與三個層次上的因素有關(guān)，這就是他提出的三個著名"意象（image ）"，即決策者個人因素、國家內(nèi)部因素和國際體系因素。他還認(rèn)為，雖然國際戰(zhàn)爭的發(fā)生與作為決策者的個人和作為主要行為體的國家有關(guān)，但是，國際體系的特征對于戰(zhàn)爭有著直接的、重要的影響。②「[美]肯尼思。華爾茲著，倪世雄等譯：《人、國家與戰(zhàn)爭》，上海：上海譯文出版社，1991年版。」以后，他在《國際政治理論》一書中將國際體系層次分析方法發(fā)揮到極致，把國際體系結(jié)構(gòu)作為決定國家國際行為的唯一因素。他坦率承認(rèn)，在結(jié)構(gòu)理論中國家被省略了。他堅持認(rèn)為，如果有誰能夠建構(gòu)一個同時包容國際和國家兩個層次的理論，我們都將為之感到歡欣鼓舞。但是迄今為止沒有誰知道如何才能做到這一點(diǎn)。①「[美]肯尼思·華爾茲著，信強(qiáng)譯：《國際政治理論》，上海：上海人民出版社，2003年版，第17頁�！谷A爾茲首創(chuàng)的國際體系結(jié)構(gòu)特征決定國家對外行為的解釋范式對國際政治研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。新自由制度主義和溫和建構(gòu)主義與結(jié)構(gòu)現(xiàn)實主義對國際體系和單位有迥然不同的認(rèn)識，但都將研究重心置于國際體系層次，都將國家假定為單一的行為體，排除一切國內(nèi)政治和社會進(jìn)程的干擾。②「秦亞青：《權(quán)力制度文化》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第14～24頁�！�

　　顯然，現(xiàn)實中的國家對外政策選擇不僅僅是由國際環(huán)境因素決定的，單一的國際體系結(jié)構(gòu)分析范式的解釋有局限性。鑒于體系結(jié)構(gòu)決定論的不足，許多國際政治學(xué)者提出要把國際、國內(nèi)兩個層次結(jié)合起來分析、解釋國家的對外行為。詹姆斯。羅西瑙（JamesN.Rosenau ）是率先提出從國際、國內(nèi)兩個層次的互動來研究外交決策的學(xué)者之一。他創(chuàng)造了國際、國內(nèi)連鎖政治（linkage politics）的概念。③「JamesN.Rosenau ，L inkage Politics ：Essays on the Convergence of N ational and InternationalSystems ，New York：Free Press，1969，pp.1-20.」冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際政治研究出現(xiàn)了層次回落的現(xiàn)象，即從傳統(tǒng)的單一的體系層次向國際與國內(nèi)兩個層次結(jié)合起來分析轉(zhuǎn)移。④「參見李巍、王勇：《國際關(guān)系研究層次的回落》，載《國際政治科學(xué)》，2006年第3期，第112～142頁�！蛊渲�，羅伯特·帕特南（RobertD.Putnam ）提出的"雙層博弈"是個很有價值的分析框架。

　　帕特南在研究西方七國首腦會議的起源、發(fā)展過程時萌發(fā)了雙層博弈的設(shè)想。⑤「RobertD.Putnam ，NicholasBayne ，Hanging Together：The Seven-Power Summ its，Cambridge ：Harward University Press，1984.」此后，他又提出了雙層博弈模式。他認(rèn)為，許多國際談判可以比喻為"雙層博弈".在國家層次，國內(nèi)各利益集團(tuán)通過向政府施加壓力迫使決策者采取對其有利的政策。

　　為確保執(zhí)政，政府也需要這些利益集團(tuán)的支持，因此，在國際層次，民族國家政府極力爭取獲利最大化、損失最小化。每個國家領(lǐng)導(dǎo)人都出現(xiàn)在兩個棋盤上。在國際談判桌的對面，坐著外國談判對手，在領(lǐng)導(dǎo)人的旁邊坐著外交官和其他國際事務(wù)顧問。在國內(nèi)談判桌周圍，在領(lǐng)導(dǎo)人的后面坐著執(zhí)政黨要員、國會議員、主要利益集團(tuán)的代表、領(lǐng)導(dǎo)人的政治顧問等。雙層博弈的復(fù)雜性在于，民族國家政府的決策既能被本國國內(nèi)接受，同時又要得到其他國家政府的同意，而其他國家政府也要考慮本國國內(nèi)接受的可能性。所以，在國際談判中，國內(nèi)層次的博弈最為重要。

　　為此，他提出了獲勝集合（win -sets）概念。獲勝集合，指國際協(xié)議在國內(nèi)行為體（包括政府部門、利益集團(tuán)、各社會階層）中獲得批準(zhǔn)（ratification）的可能性。批準(zhǔn)，既指正式的投票程序（如美國憲法規(guī)定，國際條約需要參議院2/3以上的贊成票才能通過），也指非正式的形式（如社會輿論的反應(yīng)）。獲勝集合越大，國際協(xié)議越可能達(dá)成；
獲勝集合越小，越難以達(dá)成協(xié)議。獲勝集合的大小取決于國家權(quán)力的分配、領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好、政治制度及談判戰(zhàn)略等因素。

　　帕特南認(rèn)為，他提出的雙層博弈只是表述內(nèi)政與外交互動的一個比喻，比喻不等于理論，但好的比喻可以促進(jìn)理論的發(fā)展。⑥「RobertD.Putnam ，"Dip lomacyand Domestic Politics ：The Logic of Two -level Games，"in Peter B.Evans，Harold K.Jacobson，RobertD.Put2nam ，eds.，Double -Edged D iplomacy：International B argaining and Domes2tic Politics ，Berkeley：Universityof California Press ，1993，pp.431-468.」帕特南提出雙層博弈模式后，引起了國際政治學(xué)界的廣泛關(guān)注，又有不少學(xué)者對它進(jìn)行拓展、深化研究，提高了它的理論化程度，增強(qiáng)了它的解釋力。⑦「比較有代表性的是：Peter B.Evans，Harold K.Jacobson，Robert D.Putnam，eds.，Double -Edged D iplomacy：International B argaining and Domestic Politics ，1993；
Helen V.Milner，Interests ，Institutions，and Informa2tion ：Domestic Politics and InternationalRelations ，Princeton ：Princeton Univer2sity Press，1997；
Jeffrey S.Lantis，Domestic Constraints and the B reakdown of International Agreements，Westport：Praeger Publishers，1997.」

　　比較而言，結(jié)構(gòu)決定論的特點(diǎn)在于，只從國際體系這一個層次來解釋國家的外交決策，把國內(nèi)政治進(jìn)程視為黑箱，將其排除在分析之外。雙層博弈模式的特點(diǎn)在于，把決策者個人因素、國家內(nèi)部因素和國際體系因素三個層次綜合起來，從內(nèi)政與外交互動的視角來進(jìn)行分析，而不是國際、國內(nèi)兩個因素簡單、機(jī)械的疊加。首先，它假定國家領(lǐng)導(dǎo)人同時在做兩件事，即處理國內(nèi)政治和國際政治事務(wù)。其次，它認(rèn)為一個國家的外交戰(zhàn)略和策略既受到其他國家是否接受的限制，也受到在國內(nèi)能否得到批準(zhǔn)的制約。外交是一個戰(zhàn)略互動的過程。

　　在外交活動過程中，領(lǐng)導(dǎo)人需要同時考慮國內(nèi)和國際的情況，國際談判的結(jié)果取決于領(lǐng)導(dǎo)人選擇的影響本國和外國行為體的戰(zhàn)略。利用對有關(guān)本國行為體的信息、資源和議程設(shè)置的控制，領(lǐng)導(dǎo)人可以獲得談判優(yōu)勢、達(dá)成國際協(xié)議。反之，領(lǐng)導(dǎo)人也可以利用國際戰(zhàn)略來改變國內(nèi)約束條件。領(lǐng)導(dǎo)人還可以采取針對外國國內(nèi)行為體的策略，尋求國際談判對手背后的聯(lián)盟。安德魯。莫拉維斯克（AndrewMoravcsik）將這種雙層博弈下的外交稱之為雙面外交（janus -faced dip lomacy）和雙刃外交（double -edged dip lomacy ），意在突出和強(qiáng)調(diào)外交決策的艱難和復(fù)雜，領(lǐng)導(dǎo)人需要同時兼顧國內(nèi)和國際壓力，否則，一著不慎，滿盤皆輸。①「AndrewMoravcsik ，"Integrating International and Domestic Theories ofInternational Bargaining，"in Peter B.Evans，Harold K.Jacobson，RobertD.Putnam ，eds.，Double -Edged D iplomacy ：International B argainingand Domestic Politics ，p.15.」

　　我們必須清楚的是，雙層博弈是由美國學(xué)者提出的分析模式。正如有學(xué)者指出的："民主國家和極權(quán)國家制定對外政策的方式差別很大。絕大多數(shù)在美國發(fā)展起來的決策理論都很關(guān)注美國的政治，如大眾輿論的作用，行政機(jī)構(gòu)和國會之間關(guān)系，華盛頓的官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部每年的預(yù)算之爭的性質(zhì)".②「詹姆斯·多爾蒂、小羅伯特·普法爾茨格拉夫：《爭論中的國際關(guān)系理論》，第645～646頁�！�

　　所以，雙層博弈的適用是有條件、有前提的。從內(nèi)部條件看，需要市民社會的發(fā)育、大眾政治的興起和社會民主的發(fā)展，在一個專制、獨(dú)裁和缺乏民主自由的社會，不存在國內(nèi)博弈的可能。從外部條件看，要求國家與外部世界聯(lián)系緊密，對外依賴程度較高，在一個封閉、孤立及與世隔絕的社會，國際政治對其內(nèi)政難以產(chǎn)生影響，不存在內(nèi)政與外交的互動。

　　二、從單層博弈到雙層博弈：中國外交決策模式的變遷

　　從20世紀(jì)70年代末開始，中國政府堅定不移地推行改革開放的政策。改革開放給中國與世界的聯(lián)系以及中國國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活帶來了巨大的變遷，從而改變了中國政府制定和實施外交政策的內(nèi)外環(huán)境。

　　趙全勝認(rèn)為，中國外交決策機(jī)制由改革開放前的"垂直權(quán)威主義（verticalauthoritarianism）"轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_放后的"水平權(quán)威主義（horizonatal authoritarianism）".垂直權(quán)威主義是指最高領(lǐng)導(dǎo)人通過垂直指揮系統(tǒng)控制決策過程。其特點(diǎn)是一人控制外交決策。水平權(quán)威主義是指決策體制本質(zhì)上是權(quán)威主義和集權(quán)的，但在最高層有幾個權(quán)力中心來代表、協(xié)調(diào)各種利益和觀點(diǎn)。其特點(diǎn)是參與部門較多、議程較廣、利益主體多元，更多地采取集體決策形式。③「Quansheng Zhao，InterpretingChinese Foreign Policy：The M icro -Macro L inkage Approach，Oxford：Oxford University Press ，1996，pp.78-110.」蘭普頓（DavidM.Lamp ton）把改革開放后中國外交決策的顯著變化概括為"四化"：一是專業(yè)化（p rofessionalization），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　指中國高層精英和外交人員的知識專業(yè)化程度不斷提高，專家在外交決策過程中的作用越來越大，決策更多地依賴專業(yè)部門提供的信息。二是多元化（corporate p luraization ），指參與決策過程的組織、團(tuán)體數(shù)量激增，有時除決策者外的個人也能影響政策的制定和實施。三是分散化（decentralization），主要在國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（高層外交和國家安全戰(zhàn)略的制定權(quán)依然高度集中），既有在中央各部門的分散，也有從中央向地方的分散，更多的是政策執(zhí)行權(quán)的分散，偶爾也有政策制定權(quán)的分散。四是全球化（globalization ），包括經(jīng)濟(jì)全球化、信息全球化，國家安全越來越需要通過多邊談判而不是單邊手段獲得。④「DavidM.Lamp ton ，"China "s Foreign and National Security Policy -MakingProcess ：Is It Changing and Does It Matter ？"in David M.Lamp ton ，ed.，TheMaking of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform，1978-2000，Standford ：Standford University Press，2001，pp.1-36.」筆者則將改革開放后中國外交決策環(huán)境的變化概括為三個方面，即對外聯(lián)系密切化、行為主體多元化和大眾政治擴(kuò)大化。

　�。ㄒ唬�對外聯(lián)系密切化

　　在政治外交關(guān)系方面，截止到2006年8月9日，中國與171個國家建立了外交關(guān)系，其中有61個國家是改革開放以后建交的。⑤「參見中國外交部網(wǎng)站，http：//www.fmp rc.gov.cn /chn /lbfw/jjbi2ao /t 9650.htm.」改革開放后，中國與世界關(guān)系的變化不僅體現(xiàn)在建交國數(shù)量的增加上，更重要的變化是在對外關(guān)系的內(nèi)容、功能的擴(kuò)大上。外交的根本任務(wù)是為國家利益服務(wù)。改革開放前，中國外交的內(nèi)容主要是在政治、安全領(lǐng)域。改革開放后，隨著國內(nèi)中心工作轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，外交也從傳統(tǒng)的政治、安全領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)、科教和文化領(lǐng)域擴(kuò)大，突出地表現(xiàn)在改革開放以來締結(jié)的不斷增加的雙邊和多邊條約上。在雙邊條約方面，對外開放前，許多領(lǐng)域未能涉及，范圍和內(nèi)容很有限；
改革開放后的突出特點(diǎn)是國家間、政府間、部門間的雙邊經(jīng)濟(jì)、科技方面的條約大量增加，如政府貸款協(xié)定、投資保護(hù)協(xié)定、避免雙重征稅協(xié)定、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定、和平利用原子能協(xié)定等。在多邊條約方面，據(jù)統(tǒng)計，1979年前的29年內(nèi)，中國加入的國際公約僅有40個，參與國際立法活動更是寥寥可數(shù)。⑥「田曾佩：《改革開放以來的中國外交》，北京：世界知識出版社，1993年版，第616～618頁。」截至2004年12月，中國參加的國際公約增加到267個，內(nèi)容涉及一般國際法、世界貿(mào)易組織條約、其他國際貿(mào)易條約以及海事、交通、航空、郵政、電訊、環(huán)境、漁業(yè)、裁軍、外空、原子能及反恐等等。①「參見中國外交部網(wǎng)站。http：//www.fmprc.gov.cn /chn /wjb /zzjg/tyfls/tfsckzlk /zgcjddbty/t70814.htm.」

　　在經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面，改革開放前，中國對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基本上處于封閉或半封閉狀態(tài)，對外貿(mào)易規(guī)模小，外貿(mào)出口依存度（出口總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值份額）很低。20世紀(jì)50年代，一直徘徊在4%～4.6%之間，60年代降至2.52%～4%之間，70年代開始恢復(fù)增長，1978年增長到4.62%.②「陳家勤：《我國外貿(mào)出口依存度比較研究》，載中國國際貿(mào)易學(xué)會編：《形勢與政策——中國對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展與改革》，北京：中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易出版社，2002年版，第28～30頁�！闺S著中國對外貿(mào)易的高速增長，外貿(mào)依存度（進(jìn)出口總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值份額）迅速提升，從1980年的12.5%提高到1990年的29.8%，2000年進(jìn)一步升至39.6%，2005年高達(dá)63.9%.③「楊正位：《中國對外貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)增長》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年版，第295頁�！�

　　隨著中外聯(lián)系密切化程度的加深，對外依賴程度的提高，中國外交的議程已超越了傳統(tǒng)的政治、軍事安全議題，經(jīng)濟(jì)、社會問題越來越重要。各種跨國問題、地區(qū)公共問題、全球公共問題（如禁毒、防治艾滋病與傳染病、環(huán)保、反恐、打擊跨國犯罪等）不斷增多，影響了中國的發(fā)展和穩(wěn)定，解決這些問題僅靠中國一個國家的力量顯然是不夠的，必須加強(qiáng)與他國的雙邊合作、地區(qū)合作乃至全球合作。

　�。ǘ�）行為主體多元化

　　改革開放前，中國能參與對外交往的主體非常有限。隨著對外聯(lián)系的擴(kuò)大，中國國內(nèi)參與對外交流的主體呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢�，F(xiàn)在，國務(wù)院下屬的各個部委都有自己的國際合作司，在涉及各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的國際合作方面，它們根據(jù)總體外交的部署，進(jìn)行對外交往。

　　各省、自治區(qū)、直轄市以及各市、縣都設(shè)有外事辦公室，負(fù)責(zé)本地區(qū)涉外事務(wù)的歸口管理。對外行為主體增加的一個突出表現(xiàn)是在經(jīng)濟(jì)外交方面。改革開放前，中國的對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作由對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部集中管理和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由其負(fù)責(zé)編制外貿(mào)計劃和有關(guān)法規(guī)，在其授權(quán)下，由十幾家專業(yè)外貿(mào)總公司負(fù)責(zé)執(zhí)行國家外貿(mào)計劃。各省、市外貿(mào)廳（局）受中央和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)管理和執(zhí)行國家的外貿(mào)計劃及政策。權(quán)力完全集中在中央，各地區(qū)無權(quán)安排自己的對外貿(mào)易活動，國家可以說是唯一的對外貿(mào)易主體。改革開放后，為促進(jìn)對外開放，擴(kuò)大出口、增創(chuàng)外匯，權(quán)力高度集中的對外貿(mào)易體制開始轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力分散的競爭性體制，對外貿(mào)易行政管理權(quán)開始實行分散化改革。2001年，中國加入世界貿(mào)易組織后，個人也自動獲得外貿(mào)經(jīng)營權(quán)。這樣，改革開放前外經(jīng)貿(mào)部集中管理全國對外貿(mào)易的局面被打破，地方政府、其他部委也都介入到外貿(mào)管理中。由于管理權(quán)的下放、經(jīng)營權(quán)的放開，出現(xiàn)了更多行為主體和利益主體，導(dǎo)致了中央與地方之間、地方與地方之間、部門與部門之間的利益競爭。

　　蘭普頓在談到中國對外行為主體多元化的政策影響時認(rèn)為，"一個國家對外聯(lián)系越多，參與外交決策的機(jī)構(gòu)也就越多，發(fā)覺與己利害相關(guān)的國內(nèi)民眾數(shù)量也隨之增加。這些發(fā)展需要中央領(lǐng)導(dǎo)層花費(fèi)更多的精力來協(xié)調(diào)不同部門間的利益".④「David M.Lamp ton ，"China "s Foreign and National Security Policy-Making Process：Is It Changing and Does It Matter ？"in David M.Lampton ，ed.，TheMaking of Chinese Foreign and Security Policy in the Eraof Reform ，1978-2000，p.16.」針對中國對外交往不斷擴(kuò)大、行為主體日益增加、利益關(guān)系更加復(fù)雜的新情況，唐家璇強(qiáng)調(diào)，"進(jìn)入新時期，外交工作日益成為涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、安全等領(lǐng)域的一項系統(tǒng)工程"，"必須統(tǒng)籌各渠道、各層次、各領(lǐng)域的對外交往"，"善謀全局，善謀長遠(yuǎn)".⑤「唐家璇：《不斷提高應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)的能力》，載《求是》，2004年第23期，第3～6頁�！�

　�。ㄈ�）大眾政治擴(kuò)大化⑥「關(guān)于大眾政治的含義及其對外交決策的影響，參見時殷弘：《20世紀(jì)西方大眾政治對國家對外政策和外交的影響》，載《南京大學(xué)學(xué)報》，2001年第3期，第1～9頁�！�

　　大眾政治的興起對中國外交的影響首先表現(xiàn)在日益增生的利益集團(tuán)上。改革開放前，在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，特別是受"左"的思想影響，雖然理論上講國家、集體和個人利益三者兼顧，但實際操作上卻往往只強(qiáng)調(diào)國家利益的一致性，否認(rèn)企事業(yè)單位特別是政府機(jī)關(guān)有獨(dú)立的利益取向。所以，政府間利益沖突很少。

　　改革開放后，隨著中央政府的逐步放權(quán)，中國社會中的利益開始出現(xiàn)分化，不同的利益主體也在不斷發(fā)育成長。⑦「孫力：《我國公共利益部門化生成機(jī)理與過程分析》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2006年第4期，第1～5頁。」《瞭望新聞周刊》載文指出，當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一個明顯特征是部門利益化。部門作為利益主體出現(xiàn)，爭取更大的權(quán)力、更多的利益。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府機(jī)構(gòu)中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從部門利益出發(fā)，過于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)與謀取本部門利益，影響了決策的戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性。隨著市場化的發(fā)展以及政府擁有廣泛資源與強(qiáng)大干預(yù)能力，中國的各種利益集團(tuán)迅速產(chǎn)生和發(fā)展起來，對政府的決策以及政策的執(zhí)行施加廣泛而深遠(yuǎn)的影響。①「江涌：《警惕部門利益膨脹》，載《瞭望新聞周刊》，2006年10月9日，第1～3頁�！惯@種影響自然不會只限于內(nèi)政決策，也會涉及外交決策。

　　大眾政治的興起對中國外交的影響，還表現(xiàn)在公眾輿論上。公眾輿論包括精英輿論和普通民眾的輿論。

　　在改革開放前，公眾輿論對中國領(lǐng)導(dǎo)人制定外交政策的影響力不大。改革開放后，在中國內(nèi)政外交決策日趨合理和科學(xué)化的背景下，中國知識界在外交決策過程中的影響力日益擴(kuò)大。有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)界的知識精英在外交決策中扮演了五類角色：（1）為外交決策服務(wù)的政策建議者（智囊）角色；
（2）擔(dān)當(dāng)信息管道、信息使者和外交談判參與者角色；
（3）憑借自己的學(xué)術(shù)聲望和人脈關(guān)系扮演的外交"納諫者"的角色；
（4）政策主張宣傳者和傳播者的角色；
（5）政策指導(dǎo)者、審議者和評判者的角色。②「孫哲：《中國外交思想庫：參與決策的角色分析》，載《復(fù)旦學(xué)報》，2000年第4期，第1～7頁�！惯@些學(xué)者在各種學(xué)術(shù)研討會、報刊、電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表自己對國際形勢、中國外交政策的看法，在國內(nèi)外都會產(chǎn)生影響，從而在一定程度上影響著中國政府的外交政策選擇。與此同時，關(guān)心國際問題的普通民眾對國際時事、中國外交熱點(diǎn)問題也非常關(guān)注。過去，因為媒體極少，公眾獲得信息、發(fā)表意見的渠道非常有限，參與者極少。但是，改革開放后，各種媒體尤其是互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展，這些媒體、網(wǎng)絡(luò)有的支持政府的外交政策，有的從商業(yè)和民族主義兼?zhèn)涞膭訖C(jī)出發(fā)，為吸引受眾，附和甚或間接地鼓動大眾民族主義情緒，間接地干擾政府的外交政策。③「時殷弘：《中國的變遷與中國外交戰(zhàn)略分析》，載《國際政治研究》，2006年第1期，第39頁�！怪袊�政府在外交決策中已經(jīng)感受到了這種壓力。唐家璇在接受采訪時表示，"國家的綜合國力是搞好外交的基礎(chǔ)，人民的理解與支持是搞好外交的強(qiáng)大后盾。越來越多的群眾通過不同的渠道，就當(dāng)前國際形勢和我們的外交工作表達(dá)他們的看法和建議"，"這充分體現(xiàn)了人民群眾的積極參與意識".④「《人民的理解與支持是搞好外交的強(qiáng)大后盾——采訪外交部長唐家璇》，載《世界知識》，1999年第19期，第8頁�！�

　　決策環(huán)境的變遷必然推動決策模式的轉(zhuǎn)型。改革開放前，由于對外聯(lián)系不密切，對外行為主體極其有限，國內(nèi)社會民主缺失，外交決策不具備雙層博弈的條件，中國決策層在制定對外政策時，主要以國際層次博弈為主，屬于單層博弈模式，國內(nèi)層次的博弈不是說一點(diǎn)沒有，而是對外交決策不能形成有力的制約和影響。改革開放后，則已開始具備雙層博弈的條件。從外部看，中國與世界的聯(lián)系愈來愈緊密，對外依賴程度日益提高，外交議程不斷擴(kuò)大，除傳統(tǒng)的安全問題外，與普通民眾利益相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會問題越來越重要。從內(nèi)部看，利益主體已經(jīng)多元化，大眾政治也正在興起。由此帶來的國際、國內(nèi)政治后果是，內(nèi)政外交界限變得不再像過去那樣分明，外交可能成為內(nèi)政問題，內(nèi)政也可能成為外交問題。在這樣的環(huán)境下，決策者在進(jìn)行外交決策時，必須綜合考慮國際、國內(nèi)兩個因素。

　　2006年8月召開的中央外事工作會議強(qiáng)調(diào)，"我國形成了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的對外開放格局，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、安全等方面同國際社會建立起前所未有的密切聯(lián)系，我國內(nèi)政外交的關(guān)聯(lián)性進(jìn)一步增強(qiáng)"."外事工作必須堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，緊密結(jié)合國內(nèi)工作大局，在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局中加以推進(jìn)。要緊緊圍繞黨和國家的中心任務(wù)，把國內(nèi)發(fā)展與對外開放統(tǒng)一起來，更加注重從國際國內(nèi)形勢的相互聯(lián)系中把握發(fā)展方向，更加注重從國際國內(nèi)條件的相互轉(zhuǎn)化中用好發(fā)展機(jī)遇，更加注重從國際國內(nèi)資源的優(yōu)勢互補(bǔ)中創(chuàng)造發(fā)展條件，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　更加注重從國際國內(nèi)因素的綜合作用中掌握發(fā)展全局。"⑤「《中央外事工作會議在京舉行》，載《人民日報》，2006年8月24日�！惯@正像帕特南所描述的那樣，決策者必須同時在國際、國內(nèi)兩個棋盤上博弈，忽視任何一個棋盤都不行。

　　從研究角度來說，隨著外交決策模式的轉(zhuǎn)型，只從國際環(huán)境一個層次難以較好地解釋中國的對外行為，而要從國內(nèi)、國際互動的視角來分析。所以，雙層博弈是個適合的分析框架。

　　三、國際壓力和國內(nèi)阻力下的艱難選擇：中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判的進(jìn)程

　　加入世界貿(mào)易組織是中國政府在改革開放后做出的最重大的對外決策，非常具有典型性。下面，通過對中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判進(jìn)程的分析來驗證上述關(guān)于中國外交決策模式正由單層博弈轉(zhuǎn)向雙層博弈的假設(shè)。

　　1986年1月10日，關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定總干事鄧克爾應(yīng)邀訪華，出于擴(kuò)大對外開放、發(fā)展對外貿(mào)易、推動國內(nèi)改革等考慮，當(dāng)時的國務(wù)院總理代表中國政府正式向他表示，中國希望恢復(fù)自己在關(guān)貿(mào)總協(xié)定中的締約國地位。1986年7月10日，中國駐日內(nèi)瓦聯(lián)合國常駐代表團(tuán)代表錢嘉棟大使向關(guān)貿(mào)總協(xié)定總干事鄧克爾提交了中國政府關(guān)于恢復(fù)中國在關(guān)貿(mào)總協(xié)定中席位的申請，此后，開始了艱難的談判（簡稱"復(fù)關(guān)"談判）。1995年1月1日，世界貿(mào)易組織成立，取代了原來的關(guān)貿(mào)總協(xié)定。

　　從1996年開始，中國從"復(fù)關(guān)"談判變成加入世貿(mào)組織的談判（簡稱"入世"談判），到2001年9月17日才宣告談判結(jié)束。2001年12月11日，中國正式加入世界貿(mào)易組織，歷時15年。

　　為什么這場談判耗時如此之長？既有外部原因，也有內(nèi)部原因。外部原因："復(fù)關(guān)"、"入世"談判是多邊談判，要與眾多成員方進(jìn)行談判；
它表面上是一場經(jīng)濟(jì)貿(mào)易談判，實質(zhì)上摻雜了復(fù)雜的政治因素，諸多重大政治事件（如蘇聯(lián)解體、東歐劇變、中美關(guān)系中的波折等）都極大地影響了談判的進(jìn)程。內(nèi)部原因：中國國內(nèi)改革、發(fā)展進(jìn)程的影響。國際談判與國內(nèi)政治是個互動的過程，內(nèi)因與外因相互交織在一起，"復(fù)關(guān)"、"入世"談判極大地推動了中國的改革開放進(jìn)程。反過來，中國的內(nèi)部改革進(jìn)程又影響了國際談判。本文僅從中國決策的角度分析其影響因素（包括領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好、國際壓力和國內(nèi)阻力）。

　　在中國的外交決策中，主要領(lǐng)導(dǎo)人具有決定性的作用，他們的政策偏好會在根本上影響外交決策。正如原外經(jīng)貿(mào)部部長石廣生指出的，"我國15年的復(fù)關(guān)和加入世貿(mào)組織談判，始終是在黨中央、國務(wù)院的正確決策和直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的".①「石廣生：《歷經(jīng)坎坷直面挑戰(zhàn)》，載中共中央宣傳部宣傳教育局編：《九部委領(lǐng)導(dǎo)談中國加入世界貿(mào)易組織》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2002年版，第21頁。」

　　自20世紀(jì)70年代末中國實行對外開放戰(zhàn)略后，對外經(jīng)貿(mào)活動不斷擴(kuò)大，中國領(lǐng)導(dǎo)人感到有必要加入世界多邊貿(mào)易體制，認(rèn)為中國應(yīng)盡快恢復(fù)在關(guān)貿(mào)總協(xié)定中的合法席位。但是，在談判進(jìn)程中，卻遇到了巨大的國際壓力和國內(nèi)阻力，中國領(lǐng)導(dǎo)人不得不在雙重壓力下做出艱難的、慎重的選擇。

　　美國是世界上最發(fā)達(dá)的國家，是中國的最大貿(mào)易伙伴。美國實際上是在代表西方發(fā)達(dá)國家與中國進(jìn)行全面談判，其要價最高，內(nèi)容最寬泛、也最復(fù)雜，是中國"復(fù)關(guān)"、"入世"的最大障礙。中美之間的雙邊談判是最艱苦、最復(fù)雜的談判。1989年以后，美國在中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判中的條件越來越苛刻，要價越來越高。綜合起來說，它們列舉的理由主要有以下五點(diǎn)：第一，中國經(jīng)濟(jì)依然是中央計劃經(jīng)濟(jì)同日本式的重商主義相結(jié)合的產(chǎn)物。中國向市場經(jīng)濟(jì)的過渡遠(yuǎn)未完成，中央政府還保持著一系列保護(hù)主義性質(zhì)的規(guī)章制度，而建立市場經(jīng)濟(jì)是加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定和世貿(mào)組織的基本要求。第二，放松中國加入的條件將導(dǎo)致世界貿(mào)易體制的混亂和瓦解。

　　第三，美國與中國的貿(mào)易赤字將長久固定化。如果允許中國堅持現(xiàn)行的嚴(yán)重的保護(hù)主義和重商主義政策，中國的貿(mào)易順差將迅速增加。第四，反對美國政府采用冷戰(zhàn)時期用經(jīng)濟(jì)讓步換取中國政治合作的做法，認(rèn)為這種思路已經(jīng)過時，必須摒棄。第五，對中國采取強(qiáng)硬的貿(mào)易政策，打開中國市場，是贏得美國國內(nèi)支持、進(jìn)一步發(fā)展中美關(guān)系的基礎(chǔ)。所有這些理由總結(jié)起來就是，絕不能對中國手軟，必須利用中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判的最后機(jī)會，打開中國市場。②「王勇：《最惠國待遇的回合：1989-1997年美國對華貿(mào)易政策》，北京：中央編譯出版社，1998年版，第27～28頁。」在江澤民主席與克林頓總統(tǒng)相互進(jìn)行國事訪問和1999年4月朱镕基總理訪美時，由于美國政府堅持高要價，均未能達(dá)成協(xié)議。1999年5月8日，美國轟炸中國駐南聯(lián)盟大使館，中國政府決定中止與美關(guān)于"入世"的雙邊談判。與此同時，美國內(nèi)各界紛紛指責(zé)克林頓政府喪失機(jī)遇，強(qiáng)烈要求美政府盡快恢復(fù)與中國的雙邊談判。同年5月中旬以后，克林頓總統(tǒng)多次寫信、打電話給江澤民主席，表示希望雙方盡快恢復(fù)中國"入世"談判。中國政府經(jīng)過慎重研究認(rèn)為，在權(quán)利與義務(wù)平衡的基礎(chǔ)上及早"入世"符合中國的根本利益，適時恢復(fù)談判不僅有利于推動中美關(guān)系趨向穩(wěn)定和改善，也能加快中國"入世"的總體談判進(jìn)程。江澤民主席于1999年9月初復(fù)信表示同意克林頓的要求，并要求美在向中國提供無條件永久正常貿(mào)易關(guān)系（即永久最惠國待遇）、放棄一般性保障條款、放寬對華出口限制等三個重大問題上滿足中方的要求。如美國做出讓步，中國可考慮與美國達(dá)成協(xié)議。1999年9月11日，中美元首在新西蘭奧克蘭舉行會談，標(biāo)志著中美恢復(fù)雙邊談判。同年11月初，克林頓總統(tǒng)再次致信江澤民主席，表示美方強(qiáng)烈希望盡快達(dá)成中美關(guān)于中國"入世"的雙邊協(xié)議。為此，美國政府承諾將全力以赴爭取建立對華永久正常貿(mào)易關(guān)系，承諾不再要求一般性保障條款，不再要求針對中國紡織品延長配額到2009年，并表示愿意促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)品的對華出口。1999年11月8日，中美在北京進(jìn)行了六天六夜的艱苦談判，于11月15日最后一刻達(dá)成協(xié)議。中美協(xié)議的達(dá)成解決了中國"入世"談判的最大障礙，明顯加快了"入世"談判的進(jìn)程。①「劉光溪：《碰撞。融合。發(fā)展——親歷13年復(fù)關(guān)入世談判的思索》，上海：上海人民出版社，2002年版，第561～562頁�！�

　　在整個談判過程中，中國政府一方面要頂住巨大的國際壓力，與世界貿(mào)易組織各成員政府進(jìn)行艱苦的談判；
另一方面，要排除強(qiáng)大的國內(nèi)阻力，爭取國內(nèi)有關(guān)部門與公眾輿論的理解、認(rèn)可和支持。首先，要面對一些利益集團(tuán)的阻撓。對中國"入世"持反對或保留態(tài)度的不僅有諸多產(chǎn)業(yè)以及代表它們的政府部門，還有地方政府和公眾。反對強(qiáng)烈的是缺乏競爭力的產(chǎn)業(yè)，如重工業(yè)（包括汽車、電子、機(jī)械設(shè)備、石油化工等）、服務(wù)業(yè)（包括批發(fā)、銀行、保險和電信等）以及長期受到國家保護(hù)的農(nóng)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)中的部分國有企業(yè)由于效率低下、競爭力弱，它們反對中國"入世"，其理由是，過去中國沒有"入世"，經(jīng)濟(jì)也保持高速增長，考慮到"入世"后下崗失業(yè)工人可能猛增，大批企業(yè)可能破產(chǎn)，現(xiàn)在"入世"太早，不必要。還有些人不愿接受美國這個"霸權(quán)國家"制定的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則。

　　農(nóng)業(yè)部門和一些地方政府認(rèn)為，中國市場對外國農(nóng)產(chǎn)品開放后，會使得農(nóng)村不穩(wěn)定、農(nóng)民收入增長緩慢等問題加劇。一些新興產(chǎn)業(yè)因為剛剛起步，實力不足，也反對"入世".這些利益集團(tuán)通過各種正式或非正式的渠道向有關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行游說，如直接參與談判，與外經(jīng)貿(mào)部官員進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，通過有影響的學(xué)者呼吁，等等。一位參加談判的主要成員事后感慨地說："復(fù)關(guān)入世談判的一個很重要的經(jīng)驗教訓(xùn)就是對外談判要比對內(nèi)協(xié)調(diào)（與各個權(quán)力部門和主管部門）容易得多�？瓷先�對外談判曠日持久，時間很長，實際上對內(nèi)與各部門協(xié)調(diào)花的時間更長，耗費(fèi)的精力更大。在歷次重大協(xié)調(diào)會上，每一個主管部門似乎剎那間都成了國家和民族根本利益的堅定維護(hù)者，任何深化改革、擴(kuò)大開放和順應(yīng)世界發(fā)展潮流的要求和舉措都有可能被視為讓步、犧牲和超前，甚至說第一線談判代表不懂得中國國情，不了解工商企業(yè)界的現(xiàn)實，太幼稚，太天真，太理想。"②「劉光溪：《碰撞。融合。發(fā)展——親歷13年復(fù)關(guān)入世談判的思索》，第536～537頁�！�

　　其次，還要面對巨大的社會輿論壓力。自1997年爆發(fā)東南亞金融危機(jī)后，一些國家經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，引起政治、經(jīng)濟(jì)和社會動蕩，有些人認(rèn)為中國幸虧未加入世貿(mào)組織，否則也難逃厄運(yùn)。1999年，中國總理訪美時，美方擅自把雙方正在談判的協(xié)議條款公開，消息迅速傳到國內(nèi)，在網(wǎng)絡(luò)上廣泛流傳，由于一時難辨真?zhèn)�，輿論一片嘩然，不少人指責(zé)中國政府讓步太大、過多，給談判代表造成巨大壓力，給中國政府在與美國的談判中體現(xiàn)靈活性帶來困難。當(dāng)然，從另一個角度看，也有助于中國提高談判要價，堅持有利于自己的立場。

　　總之，從中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判的進(jìn)程和結(jié)果看，領(lǐng)導(dǎo)人的政策偏好是關(guān)鍵變量，但受到國際壓力和國內(nèi)阻力的制約，所以談判的進(jìn)程才如此漫長、艱難，談判的最終結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)人綜合考量國際、國內(nèi)兩個大局的慎重選擇。正如江澤民同志指出的，"爭取入世，是中央全面分析國內(nèi)外形勢，為中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)營造一個良好的對外環(huán)境而做出的重大決策".③「劉光溪：《碰撞。融合。發(fā)展——親歷13年復(fù)關(guān)入世談判的思索》，第459頁�！�

　　四、結(jié)語

　　以雙層博弈的視角分析中國的外交決策模式后我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著中國與外部世界聯(lián)系的密切、對外依賴程度的提高、中國國內(nèi)政治的變化，中國的外交決策環(huán)境發(fā)生了巨大的變遷，由此帶來決策模式的變化，正由單層博弈轉(zhuǎn)向雙層博弈。中國決策層在進(jìn)行外交決策時，必須面臨國際、國內(nèi)雙重壓力，需要根據(jù)對國際、國內(nèi)兩個大局的綜合考量來做出慎重選擇，因此比過去更加復(fù)雜、艱難。

　　筆者通過對中國"復(fù)關(guān)"、"入世"談判進(jìn)程和結(jié)果的實證分析進(jìn)一步證明了這一判斷。

　　[收稿日期：2006－12－14]

　　[修回日期：2007－05－01]

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