王湛,趙琳：我國公務用車改革模式研究

　　公務用車改革是一項涉及面廣、系統(tǒng)性強、內容復雜的改革任務，它涉及到公務員工資制度、離退休人員待遇、職務消費改革、國有資產管理、財政增收節(jié)支、行政事業(yè)單位改革以及黨政機關廉政建設等重要問題。在出臺相關改革方案時，需要統(tǒng)籌考慮地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡性，權衡政治、經濟、財政的利弊得失，既要總結各地區(qū)改革的經驗，又不能局限于現(xiàn)有的改革模式，必須通過制度創(chuàng)新，設計一套符合我國國情、結構嚴密、運行經濟有效的公車改革運作模式。

　　一、我國公務用車改革模式的分析

　�。ㄒ唬┕珓沼密嚫母锏闹饕�模式

　　當前，我國許多地區(qū)相繼開展了公務用車改革的試點，如黑龍江省大慶市、齊齊哈爾市、浙江省義烏市、江蘇省蘇州市、湖南省資興市、山東省威海市、重慶經濟技術開發(fā)區(qū)、河北省保定市等。雖然取得了一定成效，但實施車改的級次較低，普遍在市以下區(qū)域中進行，并且各地區(qū)在車改范圍、改革模式上存在很大的分歧。

　　就車改模式而言，由于改革思路不同，目前尚未形成統(tǒng)一的改革方案。各地車改一般采用以下幾種模式：

　　一、公務用車貨幣改革，即取消公務用車，對參改人員按照一定的標準發(fā)放交通費補貼，并且鼓勵購買私車，私車公用。

　　二、將參改部門的公務用車集中管理，公務出行向車管部門租賃用車。

　　三、不以貨幣形式向個人發(fā)放交通費補貼，而在個人交通補貼額度內據實報銷車費，超支自負、結余結轉次年使用。

　　四、同時采用上述兩種或兩種以上的方式。

　　其中，前兩種模式是基本模式，第三種模式其實是第一種模式的演化，第四種模式則是前兩種模式的綜合。

　　這些改革模式的出現(xiàn)推動了我國車改的進程，切實地解決了公務用車存在的部分問題。一般而言，車改后用于購置和維護公務用車的各種費用明顯降低，較好地貫徹了中央“勤儉、節(jié)約”的精神。同時，在一定程度上減少了公車私用、損公肥私等現(xiàn)象，促進了防腐倡廉工作的實施。

　�。ǘ�）公務用車改革模式和實施中的問題分析

　　公務用車改革尚處于試點階段，各種車改模式的設計和實施中暴露出一定的缺陷，其中一些問題直接影響到車改的實際效果，主要有：

　　第一，在公務用車貨幣化的改革模式下，交通補貼標準的確定成為最核心、最棘手的問題。如果標準過低，不能滿足正常公務用車的需要，不僅會影響公務活動及日常工作，而且將影響到參改人員的積極性，改革的深化和推進將遇到阻力。如果標準過高則有三個弊端：高標準的交通補貼會使參改人員工資收入大幅度提高，對于現(xiàn)行的公務員低工資制度造成巨大的沖擊，甚至會造成一定的社會負面影響；
直接給參改人員發(fā)放過高的交通費補貼或者發(fā)放一定數量購車補助，會引發(fā)“贖買”性政策，即以合法的收入形式贖買原本不合法、不合規(guī)的職務消費權限，最終使得權力腐敗合法化；
過高的交通補貼會對財政造成一定的壓力。另外，許多地方交通補貼標準制定方法上不盡科學，標準劃分也缺乏客觀、合理的依據。就目前情況來看，標準制定多是依據領導干部的行政級別劃分補貼級次，補貼的數量難以與工作崗位的性質和實際的工作量掛鉤，并且地區(qū)間差異較大，存在苦樂不均的問題。

　　第二，第二種改革模式存在三大弊端。一是將公務用車集中管理，許多部門在使用車輛時必須事先向車管部門申請，手續(xù)繁瑣，難以滿足緊急需要。二是目前的集中管理模式缺少對經濟效益的考慮。集中管理的車輛主要是從各部門清理而來，沒有對車輛使用、維修、更新進行成本效益考核，難以使資金收支形成良性循環(huán)。最初對車輛管理機構的投入隨著車輛的折舊、消耗將逐漸虧損殆盡。三是車輛管理機構的服務意識較差，自我約束能力不強，不規(guī)范的管理常常引發(fā)部門間的各種矛盾，車輛使用部門的意見激增。

　　第三，第三種改革模式也存在一定缺陷。其一，據實報銷的依據難以控制，僅從報銷單據上不能區(qū)分車輛的公用與私用，因此這一模式不能解決公車私用的問題；
其二，雖然該模式下沒有將補貼直接發(fā)放給參改人員，但不能排除它會演化為職工福利補貼的可能。

　　最后，應當引起注意的是，由于改革不徹底，目前各地公務用車改革實施中存在著“雙重標準”的問題。所謂雙重標準是指在車改中針對不同對象適用不同方法和標準的現(xiàn)象。例如，同一地區(qū)上級政府部門進行了車改，下級政府部門卻沒有實施；
同級政府中有些部門進行了車改，有些部門沒改；
機關進行了車改，下屬企、事業(yè)單位沒有改；
同一部門中一部分人參與了車改，而另一部分人沒參與。實質上，“雙重標準”是公務用車改革不徹底的一種表現(xiàn)，它所造成的直接結果是上級部門、行政機關向下級部門、企事業(yè)單位要車開、轉嫁車費等，甚至可能造成既拿補貼又坐公車、領導干部之間相互攀比等嚴重問題。

　　二、公務用車改革模式的選擇與創(chuàng)新

　　我國公務用車改革實施的范圍和級次較低，只有為數不多的省級政府以及中央機關實施改革，在全國范圍內還沒有形成統(tǒng)一的改革模式和制度規(guī)章。但是，公務用車改革是大勢所趨，統(tǒng)一的公務用車改革方案或者建議的出臺也只是時間問題，目前，如何克服公務用車改革模式和實施中存在的差別問題，進行管理和制度創(chuàng)新，研究建立一套行之有效的改革模式，將成為決定著這一改革成敗的關鍵。

　�。ㄒ唬�構建和評價公務用車改革模式的基本原則

　　公務用車改革的基本原則是評價車改模式優(yōu)劣、選擇和構建最優(yōu)車改模式的標準。筆者認為，我國公車改革至少應遵循下列基本原則：

　　第一，公務用車改革要有利于規(guī)范公務用車的使用，防范職務消費中的腐敗問題。我國公車改革的最初動因就是規(guī)范職務消費行為，建立健全規(guī)章制度，加強監(jiān)督管理，從源頭上防腐倡廉。因此，車改模式設計、選擇以及實施過程中必須堅持這一初衷，力求實現(xiàn)這一目標。

　　第二，公務用車改革必須保證正常公務活動的用車需要。公車改革不能影響黨政機關的各種工作的開展，避免因車輛不到位而降低工作效率現(xiàn)象的發(fā)生。

　　第三，公務用車改革遵循經濟性原則。包括兩層含義：其一，改革要有利于控制車輛支出，同時在車改模式設計中充分考慮運作的經濟性，在車輛購置、使用、處置等環(huán)節(jié)控制成本，提高經濟效率；
其二，改革除了要算“經濟賬”、“財政賬”之外還要統(tǒng)籌考慮政治和社會效益。要全面、正確地看待“花錢買規(guī)范、花錢買制度”的問題。

　　第四，實事求是的原則。這包括兩層含義：其一，我國各地區(qū)間經濟、財政等方面的差異較大，制定制度時不能一概而論，要因地制宜，充分考慮不同地區(qū)經濟發(fā)展水平、財政承受能力，保證制度的可操作性；
其二，車改模式的設計、改革方案的制定、出臺，要建立在大量的實地調研和經驗總結的基礎上，不能憑熱情、拍腦袋做決策，更不能搞形式主義。例如，有些地區(qū)曾提出三年內不許購置公務用車的要求，但是結果卻適得其反，三年的禁期一過，出現(xiàn)了集中突擊購車的現(xiàn)象。筆者認為，車輛的購置、更換應實事求是，如果車輛發(fā)生正常報廢，更換新車也無可厚非。

　　（二）公務用車改革模式的選擇分析

　　總結各地車改的經驗，筆者認為，我國公務用車改革模式的選擇有兩種思路可循：一是公務用車的貨幣化改革，二是加強車輛的管理。不論具體的實施細節(jié)如何，各種改革模式最終無非是這兩種思路的體現(xiàn)。對于這兩種思路，筆者更傾向于后者，即對公務用車加強管理的思路更符合我國的實際情況。主要原因在于：

　　第一，現(xiàn)階段實行公務用車貨幣化改革存在因難。一方面，公務用車是一種特殊的職務消費，不能簡單加以貨幣化，以類似工資福利的形式發(fā)放給職工。這種特殊性主要表現(xiàn)在：1.公務用車的使用范圍有限，并不是所有公務員都有權使用公車，而且工作性質不同的公務員用車的時間、次數也不盡相同；
2.公務用車與使用移動通訊工具、使用班車不同，后兩者屬于工資性支出，是公務員工資的一個組成部分，而公務用車才是真正意義上的“職務消費”；
3.公務用車貨幣化改革形成的費用支出較大，其改革也遠比移動通訊工具和班車改革復雜。同時，在我國私車普及率較低、汽車消費開支較高的情況下，貨幣化改革將直接沖擊現(xiàn)有的公務員工資制度，并且配套改革滯后，會在相當的社會范圍中造成不利影響。另一方面，如前所述，公務用車貨幣化的標準難以確定。尤其是在我國各地區(qū)經濟發(fā)展水平、財政承受能力等客觀條件差距較大的情況下，在全國范圍內制定統(tǒng)一補貼標準則不符合實事求是的原則。

　　第二，在我國實行公務用車貨幣化改革容易出現(xiàn)“贖買”現(xiàn)象，大量的貨幣化補助有可能變相地使原本違法的腐敗消費行為逐漸合法化，引發(fā)新的制度性問題。這有悖于“公務用車改革要有利于規(guī)范公務用車的使用，防范職務消費中的腐敗問題”的基本原則。

　　第三，公務用車貨幣化改革可能會導致行政不作為現(xiàn)象。一旦貨幣化的補助成為個人收入的一部分后，個人就有回避在公務活動中使用這部分個人收入的傾向，從而影響公務活動的正常進行。這有悖于“公務用車改革必須保證正常公務活動的用車需要”的基本原則。

　　第四，從目前各地區(qū)改革的實際情況來看，公務用車貨幣化改革未必能夠節(jié)約財政支出。由于計算口徑不同，一些地區(qū)得出了車改可能節(jié)約了大量支出的結論，但是從財政實際支出的情況看，這一結論并不可靠，如果考慮到個人收入增長的剛性，貨幣化的改革在節(jié)約財政支出中的作用微乎其微。因此，貨幣化改革并不完全符合車改的經濟性原則。

　　正是由于上述四個原因，筆者認為，公車改革的思路不能局限于簡單的貨幣化，我國更適合采用加強公務用車管理的模式。當然，這里所講的加強公務用車管理既不是延續(xù)傳統(tǒng)的公車管理模式，也不是當前部分地區(qū)實施的車輛集中管理使用的模式，其核心是建立一種新型的、經濟、有效的公務用車運作管理模式。

　　筆者曾對澳大利亞的公車管理模式進行了考察，澳大利亞政府部門公務用車的管理模式非常有效，與當前我國公車改革中所廣泛采用的幾種形式有很大的區(qū)別，對我國公務用車改革是一種有益啟示。在此以昆士蘭州公車管理模式為例，介紹一種新型的公車管理模式。

　�。ㄈ�）澳大利亞公務用車管理模式分析

　　昆士蘭州實施公務用車改革之后，在公共事務部（Department of Public Works）下單獨設立一個車輛管理機構——昆士蘭車隊（Queensland Fleet，以下簡稱Q Fleet ），負責政府公務用車的統(tǒng)一購買和車輛的維修與拍賣，其管理模式大致如下圖所示：

　�、俑髡�府部門將所需車輛的數量、檔次、使用者的資格等情況以及公務用車的預算報州財政部。財政部設有專門的公務車輛審批、控制機構，它們按照規(guī)定的標準對部門申報的材料進行審批。

　　②財政部門在每年的預算中核定部門車輛使用的支出預算，并在每年的預算中撥付相應的資金。

　　③各部門經財政部審批并獲得相應預算資金后，必須向Q Fleet 租用車輛，并按照公允價格支付相應的租金。按照規(guī)定，部門不能向Q Fleet 之外的任何機構或汽車商租用、購買車輛。

　　④Q Fleet 根據財政部審核的情況，向各部門出租公務用車，并收取租金，將租金用于車輛的更新、維護和保養(yǎng)。車輛的維護、保養(yǎng)工作由Q Fleet 屬下的專門車輛維護廠負責，或者與市場上的維修商簽訂協(xié)議，直接通過市場運作來完成。

　�、軶 Fleet 是一個管理機構（通常只有10人左右），從財政部獲得相應的運轉經費。同時，財政部會在Q Fleet 運作之初投入一筆啟動資金，用于最初的車輛購置。

　�、轖 Fleet 通過公開招標的方式從汽車商手中大批量購進新車。由于其購買數量非常大，從而可以獲得非常低廉的買價，提高了運作的經濟性。

　　⑦通常，一輛公務車在使用一到兩年后（大約行駛4～8萬公里），Q Fleet 會用新車替換部門使用過的舊車，并將車輛向公眾拍賣。由于對車輛維護較好，公務車的拍賣往往吸引較多的私人買主，以較好的價格成交。

　�、郠 Fleet 向部門收取的租金收入和拍賣汽車的收入扣除維護和新車購買后若有剩余要交回財政部，同時Q Fleet 還必須就車輛的資金的使用情況定期向財政部提交報告。

　　這種公務用車管理模式最突出的優(yōu)點在于：①能夠有效地控制各部門在公務用車上的開支，節(jié)約了財政資金，同時截斷了部門私自購車的途徑。②形成了良性的財政資金循環(huán)渠道，提高財政資金的使用效率。Q Fleet 以較低的價格購進新車，同時又能以較高的價格拍賣二手車，一般情況下，買、賣基本持平，(點擊此處閱讀下一頁)

　　確保了財政資金在由財政部門——各部門——車輛管理部門構成的資金循環(huán)體中形成良性的體內循環(huán)。③能夠及時、高效地保證各部門對公務車的需求。這種管理模式下，盡管Q Fleet 集中對公務車輛進行統(tǒng)一的購置、分配、維修處置，但公務用車仍直接租賃到各政府部門車輛使用者的手中，便于使用。④由于財政部可以從QFleet 及其上級資產管理機構獲得大量的參考信息，從而提高了財政預算的準確性。

　　（四）澳大利亞公車管理模式對我國車改的啟示

　　昆士蘭州政府公務用車的管理模式對我國公車的改革有非常重要的借鑒價值。

　　首先，我國公務用車的數量巨大，如果能夠通過統(tǒng)一的機構對外購買，則可以獲得巨大的價格優(yōu)惠，節(jié)約財政開支。同時，澳大利亞的管理模式使財政資金在政府部門內部形成良性的循環(huán)，Q Fleet 低買高賣的運作方法，使其在多數時期內處于盈余狀態(tài)，能夠穩(wěn)定地延續(xù)下去。這正好可以克服我國采用成立車輛出租公司集中管理模式下，由于缺乏經濟性考慮，不能形成有效的資金收支平衡，從而逐漸虧損殆盡的問題。

　　其次，針對我國存在著各單位私自購買超標、超編車輛現(xiàn)象，可以借鑒澳大利亞的管理模式中，通過法律、法規(guī)等形式對此加以嚴格規(guī)定。各部門公務用車的數量和標準必須經過專門機構的許可和審批，并且不能向政府資產管理機構以外任何部門以及汽車廠商購買車輛。

　　再次，針對我國現(xiàn)行的一些車改模式存在的缺陷，澳大利亞公車管理模式有可借鑒之處。與貨幣化改革的方法相比較，澳大利亞的公車管理模式可以杜絕“贖買”現(xiàn)象，避免用財政資金為政府官員買車謀福利的問題。同時，由于不涉及公務員工資制度、離退休人員福利等問題，實施更可行、簡便。與成立出租汽車公司實行車輛集中管理模式相比較，則更具有靈活性，能更好地保證各政府部門車輛的使用。

　　最后，我國公務用車的實物形式管理存在許多問題，資產購置、維護、處置缺乏規(guī)范的運作和監(jiān)督，資產的使用效率、效果不理想。一些公務用車的管理機構責任不明確，責任心、服務意識差。而澳大利亞公車管理模式中，對各個環(huán)節(jié)的運作和責任都有嚴格的規(guī)定，資產管理機構責任明確，并形成了定期報告制度。這些做法值得我們借鑒。

　　另外值得一提的是，昆士蘭州在實施這一管理模式初期，許多部門曾提出反對意見，但是由于該方法在節(jié)約財政資金、控制車輛開支上取得了巨大的成功，而得到政府高層的有力支持；
同時Q Fleet 不斷提高其服務的質量，從而逐漸減少、平息了各部門的抱怨和意見。我國的公車改革中也必將觸及到一些部門的自身利益，必然會產生反對之聲，因此得到高層領導的信任和支持也是值得借鑒的經驗之一。

　　三、結論

　　通過上述分析，我國的公務用車改革中應當采用加強公務用車管理的模式，而不是一味的貨幣化改革，這既是我國國情的實際要求，也是制定、出臺統(tǒng)一改革方案和在全國推廣公車改革的必然選擇。我們所提出的加強公務用車管理具有新的內涵，它應當是一種重視資產管理效率，自身運作經濟有效，權責劃分明確，有利于提高保障能力和服務觀念的新型的管理模式。對于具體的構建，在許多環(huán)節(jié)可以借鑒澳大利亞公車管理的先進經驗。這種借鑒是針對我國現(xiàn)實情況和車改遇到的問題而展開的，是符合我國具體國情和特色的。

　　作者單位：王湛財政部行政政法司；
趙琳國家發(fā)展和改革委員會政策研究室

　　來源：《四川財政與會計》2005年第2期

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