黨國英：論取消農業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理

　　1994年實行分稅制改革以后，中國縣鄉(xiāng)財政逐步陷入困境；
近幾年農村稅費改革開始后，縣鄉(xiāng)財政困 難益發(fā)突出。面對困難，大家都在尋找克服困難的出路。但是，找到一個好出路的前提是認識清楚困難的性質以及發(fā)生困難的原因。本文打算對此提出一種討論意見。本文的“農業(yè)稅”是指國家將停止征收的農業(yè)稅、牧業(yè)稅和除煙葉以外的農業(yè)特產稅的統(tǒng)稱；
“鄉(xiāng)村治理”是指鄉(xiāng)村社會處理公共事務的傳統(tǒng)和制度，包括選舉政府首腦、監(jiān)督政府工作和設置政府更迭的程序，也包括政府制定和執(zhí)行政策的能力，以及居民對這些制度的服從狀況。

　　一、究竟為什么要免除農業(yè)稅

　　究竟為什么要免除農業(yè)稅？這個問題看起來簡單，其實不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會經濟價值是兩回事情。認識這一點對于我們討論后面的問題很有意義。

　　很多人把農業(yè)稅看作一種土地財產稅。如果這個說法能成立，那么，免除農業(yè)稅是完全有道理的。我國目前還沒有普遍對財產征稅，對農業(yè)領域的耕地占用征稅也不應該。在法律上，土地是集體的，農戶不應該是直接的納稅主體。更重要的是，財產的價值大小與財產的用途有關。就種植業(yè)來說，即使在農產品價格令 人滿意的情況下，農產品銷售額中扣除包括勞動成本在 內的各項成本以后，不會再有剩余，連地租也不能存在。這個賬不用細算。如果說廠房設備可以用扣除折舊以后的凈價值來確定財產價值，那么，對農業(yè)用地的財產價值不能用這種方法來估計�？梢哉J為，中國大量的農用土地是“邊際土地”，其財產價值是零或負數。此外，把農業(yè)稅當作對地租的替代，更是講不通。

　　免除農業(yè)稅的另一個理由，是把農業(yè)部門看作一個效果高度外溢的經濟部門，政府理應免除對農業(yè)生產開征的稅收。從技術性質上說，農業(yè)部門容易做到對環(huán)境的正向貢獻，這不用細說。此外，農業(yè)部門還 可以是與國家安全高度相關的部門；
農業(yè)產業(yè)是具有高度戰(zhàn)略關聯(lián)度的產業(yè)，這一點也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學理上并不容易說清楚。

　　免除農業(yè)稅的理由從政府方面來講，是因為農民收入低，征收農業(yè)稅有失公正性，并在政治上產生很多問題。以后農民收入水平提高了，應該適用個人所得稅。所以，從邏輯上說，農業(yè)稅顯然并不是一個針對所得征收的稅種。

　　從歷史的眼光看，農業(yè)稅實際上是國家在經濟上對農民實行強制（管理）的一個表現。在經濟還很不發(fā)達的時候，依靠市場交換方式，國家的非農部門的生存和發(fā)展不能得到足夠的糧食，不得不對農民實行強制（管理），向農民征收糧食。市場關系改善以后，“公糧”轉變?yōu)椤稗r業(yè)稅”。所以，農業(yè)稅是國家對農 民實行強制（管理）的歷史遺跡。國家為維持對農民的強制（管理），付出了巨大代價；
這個代價的標志 是產生了一個龐大的縣鄉(xiāng)官僚機構。僅僅為了給農民 和農業(yè)提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機構。但 為了向農民征稅和征收其他收入，就設立了大量機 構。大量調查表明，許多機構并不向農民提供有效的 公共品，只單純是為了收費而生存。這已經是公認的 事實，不用我在這里作大量舉證。當然，任何稅收都有強制的性質，但強制必須建立在公正的基礎上，對低收入者征稅強制是不公正的。所以說，農業(yè)稅反映的強制關系具有特殊的性質。

　　當經濟發(fā)展到一定水平以后，對農民的“強制”在經濟上是低效的，在政治上是失分的。據對河北某地 的調查，在一些合理假設之下，經計算，每向農民征 收１元稅費，付出的代價是1.7元。①　從宏觀面上看， 據國家統(tǒng)計局農村調查隊測算，全國鄉(xiāng)級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計 算，也要支出2590億元；
而總來源只有750億元，收 支相抵每年相差1840億元。② 這樣，粗略地說，在農業(yè)領域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態(tài)。從政治關系看，在引起農村社會關系緊張的因素中，稅費征收因素曾經排在首位，近幾年才發(fā)生變化。地方政府搭車收費，使得農民繳納的稅費總額超過中央 政府規(guī)定的標準，中央政府找不到一個有效的辦法來 遏制搭車收費的蔓延，在政治上顯得非常被動。

　　從以上分析進一步推理，可以認為農業(yè)稅的征收事實上在實行分稅制的時候已經喪失了征收的理由。國家的財政基礎越來越不依靠農業(yè)稅，農業(yè)稅的征收成本過于高昂，以及這個稅種的其他弊端，早已使取消這個稅種成為必然。

　　停止征收農業(yè)稅至少有兩重意義：第一，政府要向農業(yè)和農民（真正的農民）提供無償的公共服務。

付，財政會是凈赤字。稅收是國家公器，特別是現代國家的公器。對低收入 人群應實行低稅或免稅，甚至實行負稅，以體現稅收 對國民收入的再分配職能。個人所得稅適用農民還是遙遠的事情。第二，停止征收農業(yè)稅還意味著停止國家與農民之間的掠奪式交易。圍繞農業(yè)稅而發(fā)生的各種搭車收費，具有掠奪的性質，因為相關收費機構并沒有向農業(yè)和農民提供公共服務。

　　二、免除農業(yè)稅后究竟發(fā)生了什么問題

　　實行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財政開始出現問題，鄉(xiāng)級財政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農業(yè)稅廢除的形勢 下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財政難以為繼。許多研究者已經指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區(qū)進行轉移支付，根本不能解決問題。

更為嚴重的問題是，鄉(xiāng)級干部的工資常常難以保障， 影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的主要債主，而且也往往是“轉手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部 也進入了上訪隊伍。我們不得不承認，鄉(xiāng)村財政危機是嚴重的。應該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。對此不用在這里多費筆墨來討論。

　　問題究竟是一個什么性質？原因又在哪里？

　　是因為減免農業(yè)稅影響的結果么？顯然不能作這樣的簡單結論。如同一個癮君子斷了毒品而發(fā)生問題，我們不能把他的問題歸結于中斷毒品的后果。按我們前面的簡要分析，農業(yè)稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；
如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。只要有農民交納的稅金，就有了養(yǎng)干部、養(yǎng)機構的資金來源，就不能下決心精簡機構，減少公務人員。

　　關于鄉(xiāng)村財政危機發(fā)生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經濟體制導致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調查和統(tǒng)計資料的反映，近一些年里，很多農業(yè)縣的財政如果沒有上級政府的轉移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農業(yè)縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內部卻存在縣級財政抽取鄉(xiāng)村兩級資金的問題。在我調查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發(fā)放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。至于金融渠道的資金在農業(yè)縣的凈流出也要具體分析。農業(yè)縣缺乏投資機會，農業(yè)貸款的成本又比較高，金融渠 道的資金流出是難以避免的。

　　問題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農業(yè)和農民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡 才是危機發(fā)生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉(xiāng)財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。

　　我們先來分析傳統(tǒng)農業(yè)和農民對公共品的需求。

　　如果按經濟學的規(guī)范要求，我們很難在數量上確定傳統(tǒng)農村社會對公共品的需求。我們在這里展開更深層次的分析；
更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質。在社會專業(yè)化分工程度比 較低的情況下，農民對公共品的需求很少會表現為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。

　　第一，對于國家安全、憲法秩序、環(huán)境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農民愿意也只能 用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何 社會都應該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來就弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。

　　第二，農民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統(tǒng)農民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統(tǒng)社會的基礎是所謂“五口百畝之家”，這樣的農戶其實際生活水平很可能要超過當今中國的許多農戶，但這些農戶沒有表現出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權不下縣”制度，農民通過社區(qū)代理人與皇權發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)代理人相當于現今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。

　　第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農民也有自己的解決辦法，而通常農民會找到經濟的付費方式。只有在現代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農民不得不向政府或其機構支付貨幣。

　　第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如對某些風險的回避，包括自然災害風險和養(yǎng)老風險等。到了現代社會，社會保障和災害防范越來越具有了某種公共品的性質，農民不得不以社會化的方式來獲得它們。但在農民收入水平還很低的情況下，農民又不能從口袋里掏出很多錢來獲得它們。

　　還有一個事實必須指出，中國農民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統(tǒng)計局所統(tǒng)計的收入來支付。在農民總收入中，發(fā)生在農村的現金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。在大部分農業(yè)縣和中西部貧困縣，農民的現金收入更少。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求 （不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內部化，而不是高度貨幣化的社會性交易。

　　綜上所述，在我國農村經濟還很不發(fā)達的情況下，農民并不需要由政府來供應大量公共品；
農民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。

　　現在再來分析鄉(xiāng)村社會對公共品的供給。

　　因為統(tǒng)計數據的缺陷，我們也很難估計我國鄉(xiāng)村社會的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實際供應規(guī)模。支出總額應包括預算內支出、預算外支出，還應包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當難估計。根據一些相關數據的保守估算，這個數字在5000億元左右。5000億元的農村公共品供給規(guī)模，相當于農民要拿在農村獲得的大約15000億元現金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農民埋單，那么，意味著一個農民在農村每獲得100元的現金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說具有相當于農民收入水平的城市居民根本不納稅。

當然，農民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉移支付，也就有了數千億元的鄉(xiāng)村兩級負債。③

　　現在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財政危機的要害是我們強加給農民一個大規(guī)模的公共品的供應，遠遠超過了農民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應效率十分低下。真正使農民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門只是為收費而存在，并沒有給農民帶來公共品的享受。④

　　三、我們需要建立什么樣的鄉(xiāng)村治理結構

　　有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標應該是建立一個公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結構。當然我們無法說清楚這個平衡點的具體數值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現階段，鄉(xiāng)村公共品的供應必須要依靠鄉(xiāng)村社會內部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應。農民只對一些具有俱樂部性質的公共品支付貨幣。

　　按照這個基本思路來建立鄉(xiāng)村社會的治理結構，以下幾點非常重要：

　　第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制 度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰 落的背景下，(點擊此處閱讀下一頁)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農民進行公共品交 易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是完全錯誤 的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所 否定，我們不能走回頭路。從政治學規(guī)律看，除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質，否則實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端。⑤如果一個社區(qū)需要綜合的權威機構，那么，這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，產生了積極結果。在一個相當長的時期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。

　　第二，大力推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農村公共事務方面志愿者活動的空間。大量的公共事務在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農民納稅；
其領導職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。

　　第三，要壓縮乃至取消現有的傳統(tǒng)集體經濟這個層次，代之以農民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權范圍，有利于精簡公務人員的數量，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務活動。其次還要逐步將現有集體經濟通過改制轉變?yōu)楣煞葜平?濟或其他形式的私營經濟，從根本上解決鄉(xiāng)村干部集經濟控制權和公共管理權于一身的弊端。

　　第四，廣泛實行委托服務制，大量減少縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所設立的垂直控制、上下對應的機構，把縣政府服務農業(yè)的公共活動通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機構（例如某醫(yī)院）辦理計劃生育事務，同時將經費劃撥給承辦機構。⑥現在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現自己的工作目標，而不必設立專門的機構。如果縣級機構沒有經費給農民提供 服務，寧可撤銷也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立一個機構用收費的辦法養(yǎng)活自己。

　　第五，現在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構如果不承擔公共服務職能，就將其完全推向市場。政府的農業(yè)技術推廣一類的經費可以轉變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度�”發(fā)給農民，由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務，促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機構）兌換貨幣。

　　通過上述改革，一定會形成一個全新的鄉(xiāng)村治理結構。建立這樣一種結構在技術上并不困難，關鍵是政府的見識與行動魄力如何。從我的調查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關鍵在縣一級領導。改革不僅會觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會觸及縣一級干部的利益。

　　注釋：

　　①黨國英《鄉(xiāng)村低水平均衡：發(fā)生機制與破解路徑》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第5期

　　②中國經濟時報記者的采訪報道《解決縣鄉(xiāng)財政困難的根本在于打破城鄉(xiāng)分治》，《中國經濟時報》2005年2月8日。

　�、圻@個數值的估計在不同的研究者之間有很大不同。2000年，農業(yè)部專家根據國務院對1998年底前鄉(xiāng)村兩級債務清查結果預測，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債到 2000 年底已在2000億元左右。這還沒有包括村級債務。參閱何成軍：《縣、鄉(xiāng)財政困難：現狀、成因、出路》，《中國農村經濟》2004年第７期。

　　④參閱付光明等：《解剖“七所八站”資金流向》，《縣市領導內參》，2004年５月。

　　⑤舉一個例子，如果在鄉(xiāng)間有一個大學城，聚集了１萬～２萬人口，或者設立了一個特殊企業(yè)，有幾千人口，對這樣的社區(qū)，許多公共事務通過大學或企業(yè)就可以處理，只有少量的公共事務需要大學或企業(yè)之外（上級政府派出）的機構來處理。

　�、拮罱�筆者了解到，山西運城的一個自發(fā)形成的婦女組織成功地承擔了大量公共事務，特別是有效地開展了社區(qū)計劃生育工作。她們在經濟活動領域也十分出色。去年，這個組織已經被民政部門注冊為“農民協(xié)會”。這個案例說明，民間組織替代現行政府的部分功能是完全可以的。

　　來源:《稅務研究》2005年第6期

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