歐盟反思:開弓沒有回頭箭|開弓沒有回頭箭

發(fā)布時間:2020-03-20 來源: 感恩親情 點擊:

  2011年是歐盟的多事之秋,歐債危機與歐元危機愈演愈烈。這對歐元和歐盟到底意味著什么?國際社會高度關注歐元區(qū)危機,不僅是因為危機本身極其嚴重和深刻,更是因為危機的應對成敗直接關系到歐盟的前途與未來,同時也將影響21世紀國際格局的塑造。中國歷來支持歐洲的一體化進程,致力于發(fā)展同歐盟的全面戰(zhàn)略伙伴關系。準確把握當前歐盟形勢及其未來走向,對中國制定對歐盟的政策及發(fā)展中歐關系至關重要。
  
  歐盟大勢總體依然向好
  歐元區(qū)危機是與歐洲一體化進程聯系在一起的。因此,解析這場危機及其對歐盟的影響必須首先把握當前歐洲一體化的總體趨勢與特征;厮輾v史,二戰(zhàn)后興起的歐洲一體化本質上是一項旨在實現歐洲和平與發(fā)展的宏大政治工程,雖然在戰(zhàn)后大部分時間里一體化的發(fā)展主要表現在貿易、貨幣等領域內的一體化,但政治目的始終是發(fā)展核心。歐共體委員會首任主席哈爾斯坦明言:“我們不是做買賣的,我們是搞政治的!盵1]冷戰(zhàn)結束、歐盟成立后,歐洲一體化的重心逐漸從經濟領域轉向政治領域。20世紀90年代,歐盟內部市場與貨幣聯盟的相繼建立標志著歐洲經濟一體化任務基本完成。此后,政治整合成為歐盟建設的主流趨勢和中心任務。
  2001年底制憲進程的啟動對歐盟的政治發(fā)展具有重大意義。制憲旨在通過改革為建設中的歐洲政治聯盟提供體制與制度保障,同時也是使歐盟成為一個重要政治行為體的一項重大舉措。成員國經過談判達成了《歐盟憲法條約》,但該約不幸被法國和荷蘭民眾否決,后來又經過談判,成員國就替代歐憲條約的《里斯本條約》(以下簡稱“里約”)達成一致,但此后新條約再遭“批約”危機。在經歷了一波三折后,“里約”最終于2009年12月1日正式生效,歷時八年的歐洲一體化歷史上首次制憲改革暫時告一段落。盡管“里約”僅是實質意義上的歐盟憲法動態(tài)生成過程中的一個階段性成果,但是其對于歐盟政治整合的意義仍不容低估。尤其重要的是,歐盟取代歐共體并被賦予法律人格,意味著它將在經濟事務之外擁有代表權,例如應具有聯合國觀察員的資格。這至少在名義上增強了歐盟共同外交與安全政策的國際合法性與有效性。[2]同時,“里約”也對歐盟外交與安全政策的機構安排和決策機制進行了調整。設立了新的擁有更大對外權限的外交與安全政策高級代表(相當于“歐盟外長”),以確保歐盟外交政策(聲明、制裁、外交倡議等)、防務政策(軍事使命及有關危機管理的民事任務)和對外援助之間更大的一致性,同時這也是歐盟作為一個單一政策行為體的象征。此外,高級代表還將領導一個具有相當規(guī)模的“對外行動署”,這實際上意味著形成了一個“外交部”的雛形。“對外行動署”可能會最終改變歐洲國家傳統(tǒng)的外交方式,從長遠看,將促進成員國與歐盟機構之間形成統(tǒng)一的外交文化。[3]另一個重要革新是設置常任的歐洲理事會主席。常任主席在涉及共同外交與安全政策的問題上也享有對外代表權,即在首腦一級代表歐盟。還有,“里約”正式引入了“共同安全與防務政策”,并決定成立一個“歐洲防務署”。同時進一步規(guī)范了“強化合作”機制的實施程序,這些舉措將使歐盟在處理一些外交、安全與防務事務時具有更大的靈活性和機動性,增強歐盟在這些領域的行動能力。
  總之,當前歐盟處于建設政治聯盟的新時期,正在從一個經濟實體決定性地向經濟政治乃至防務實體的目標邁進。盡管過去十年里歐盟政治一體化經歷了一波三折式的曲折發(fā)展,制憲改革與歐盟外交安全政策機制的改革都帶有局限性,但是改革本身所產生的積極意義與影響遠勝過其局限性。換言之,歐洲一體化大勢總體依然向好。而這構成了我們理解當前歐元區(qū)危機的歐洲一體化背景,認清歐盟大勢有助于把握歐元區(qū)危機的實質。由是而論,應將歐元區(qū)危機納入歐洲一體化范疇進行立體解析,不應僅對其進行純粹的經濟學與金融學的解讀,而更應從歐洲一體化進程與歐盟政治發(fā)展的高度解析其原因、影響與后果。歸根結底,歐元區(qū)危機實質上是對歐盟政治一體化進程的挑戰(zhàn)與考驗。
  
  政治動力促更深一體化
  從某種意義上講,歐洲一體化進程是由內部和外部壓力驅動的。再回溯歷史,外部壓力一直是促使歐洲一體化發(fā)展的一個重要因素。戰(zhàn)后美蘇“兩超”的崛起與東西方冷戰(zhàn)是歐洲一體化運動的催化劑,雖然這一外部壓力已隨冷戰(zhàn)的終結而消失,但后冷戰(zhàn)時期經濟全球化、政治多極化的全球趨勢又使歐盟面臨新的壓力。同時,歐盟的成功曾起到示范作用,鼓勵了世界其他地區(qū)的一體化發(fā)展,而如今這些區(qū)域的發(fā)展反過來又對歐盟形成了壓力和挑戰(zhàn)。為回應外部的競爭與挑戰(zhàn),歐盟加快了一體化深化與擴大的步伐,力爭在21世紀國際新格局中占據有利的地位。
  另一方面,歐洲一體化也面臨內生的壓力。一體化過程中超國家主義與政府間主義、歐盟權力與國家權力之間持續(xù)的爭論與對立,埋下了危機的種子,使危機成為一體化的伴生物。但這種伴生性危機并不可怕,因為其產生的壓力能激發(fā)出為實現一體化政治與戰(zhàn)略目標而克服危機的內生動力。因此我們常能看到這樣的情況:歐洲一體化過程中危機不斷,但危機通常又轉化成克服危機的壓力和動力,推動歐盟在退一步進兩步的循環(huán)中曲折前行,變得日漸成熟和強大。事實為證。20世紀50年代,歐盟遭遇了歐洲防務共同體計劃失敗的危機,但不久后危機催生了歐洲經濟共同體的成立。60年代的“空椅子危機”再使歐共體遭遇挫折,卻仍未阻止一體化前進的步伐,共同農業(yè)政策與關稅同盟的建立是這一時期歐洲一體化取得的兩項重大成就。70年代歐洲經濟一體化步履艱難,但正是這種艱難促使歐共體建立了歐洲政治合作機制,以維持一體化的勢頭。80年代初,英國攤款爭端一度嚴重了干擾了歐共體的發(fā)展,但之后該爭端的解決又為歐洲一體化提供了動力。內部市場戰(zhàn)略的實施推動了貨幣聯盟的建設,并最終催生了歐盟的成立。隨后開啟的歐盟建設進程仍非坦途,時常有危機來襲。1992年歐盟因丹麥人否決“馬約”而陷入危機;與此同時,歐洲金融市場的動蕩亦令單一貨幣前景難測。然而困難和危機并不能遏止歐盟的前進步伐,在通過變通措施促使丹麥人接受了“馬約”之后,又歷經成員國的改革最終于1999年建成了貨幣聯盟,從而將歐洲一體化推至一個嶄新高度。過去十年里,歐盟制憲與外交安全政策機制改革進程也遭遇了危機和挫折,但最終經過妥協與平衡解決了危機。從這些事例中我們發(fā)現:一場嚴重的危機過后出現一個反彈,從而推動歐盟朝一個更加緊密的聯盟發(fā)展,這是歐洲建設過程中的規(guī)律。
  如今歐盟又遭遇了21世紀初最嚴重的一場危機。歐債危機爆發(fā)之初,歐盟內外普遍對危機可能引發(fā)的一系列消極后果感到擔憂。一些人擔心,個別債務“高!眹視J歐元解體或者退出歐元區(qū),由此引起的連鎖反應將使“歐元和歐盟面臨解體的威脅”。[4]成員國之間的分歧給歐盟的經濟協調帶來了困難,而且隨著時間的推移,懷疑主義可能會滲透到所有的共同政策,并侵蝕歐盟的經濟和財政紀律。這種趨勢與歐盟領導力缺失、成員國之間的相互指責合在一起,有可能導致歐洲的某種解構或歐盟的“軟分離”(soft-partition)。[5]世界銀行行長佐里克也警告,歐洲面臨喪失過去20年中取得的政治成就的風險。[6]進入2011年后,隨著歐債危機的蔓延并演化為歐元危機,歐元和歐盟解體論更加甚囂塵上,儼然成為主流的趨勢判斷。
  然而,結合歐盟大勢及其應對危機的歷史經驗冷靜地看,作出上述悲觀預判似乎并不穩(wěn)妥。此次歐元區(qū)危機的嚴重程度無疑超過了歐盟歷史上的各次危機,但是它本質上仍是歐洲一體化發(fā)展過程中出現的問題,因此也仍應通過一體化的途徑尋求解決,何況今天的歐盟擁有了遠較以往更為強大的危機處理能力。歐盟的經驗表明,危機越是嚴重就越能激發(fā)出更強大的政治動力,促進實現更深的一體化。歐元不單純是統(tǒng)一貨幣的載體,它更是一個戰(zhàn)略設計,旨在對內維護現有一體化成果,并為歐盟一體化的進一步發(fā)展提供基礎和動力;對外抵御美元霸權,并為歐盟在國際事務中發(fā)揮更大影響力提供支撐。對這一集體利益的共同認知構成了歐元生存與發(fā)展的重要基礎。另一方面,歐元區(qū)危機也觸發(fā)了成員國對歐元與國家利益關系的反省。雖然貨幣的統(tǒng)一限制了各國制定財政和經濟政策的空間,但是一個統(tǒng)一穩(wěn)定的歐元區(qū)卻是過去10年里歐洲經濟發(fā)展的重要因素。德國經濟受益最大,而這也解釋了為何德國需要承擔救助歐元區(qū)窮國的主要責任,因為這些國家積累債務的超前消費正是近年德國對歐元區(qū)貿易出口大幅度增加的主要因素。難怪默克爾總理面對國內取消歐元的呼聲和壓力,卻還是強調:“歐元是我們繁榮的基石。”債務“高!背蓡T國為了能繼續(xù)留在歐元區(qū)則不得不進行國內改革,目前壓縮財政、縮減福利的進程已經展開,如果能持續(xù)下去并取得成效,將為歐元體制的進一步改革提供動力和基礎?傊,面對歐元區(qū)危機歐盟不進則退,而退意味著利益損失與極大的風險,因此不可能成為歐盟的選項。進是走出危機并獲得更大發(fā)展的唯一現實的路徑。君不見,歐元區(qū)的危機壓力正在轉化為更深一體化的政治動力。
  歐元體制上的缺陷促使歐盟反思并采取措施以改進和加強歐元區(qū)治理結構。2010年3月,歐盟建立了“歐洲金融穩(wěn)定基金”的救援機制;2011年8月,德法兩國又共同倡導成立“歐元區(qū)經濟政府”,加強成員國經濟和財政政策的協調。然而根本性的途徑仍在于加大政治融合。事實上,歐洲一體化發(fā)展到今天如此高的水平,對所遇到的危機都只能從政治上尋求解決。而經受著危機洗禮的歐元區(qū)也確實存在實行更深一體化的可能。雖然其內部對下一步該怎么走仍存在分歧,但不容回避的現實是,隨著歐元在國際上的地位日益重要,其政治性越來越突出,因而就越有必要進一步加強對歐元的政治經濟領導。
  作為歐盟的領頭羊,德法應對危機出手遲緩的一個原因在于,它們希望利用這次危機來使歐盟得到更大的權力,比如修改歐盟條約,迫使各國交出財政預算和稅收主權,建立歐盟財政部等。2010年10月間,歐盟領導人曾商議小幅修改歐盟條約的可行性,期盼能建立一套可長可久的機制,避免歐債危機蔓延擴大。近期德國再次提議修改歐盟條約,以實行更緊密政治合作,整頓成員國財政紀律,最終走向財政聯盟。德法表示將就修約制定出聯合建議,并在2011年12月歐盟峰會召開前發(fā)表修改歐盟條約的聯合聲明。薩科齊認為,歐元區(qū)17國需要更深的一體化,并稱法德兩國將成為穩(wěn)定歐元區(qū)和整個歐洲的基石。歐盟委員會也表示支持修改歐盟條約,以利于為歐元區(qū)成員國建立一種永久援助機制。同時建議加強監(jiān)管成員國預算,要求各成員國在向本國議會提交稅收和支出計劃草案前,必須事先提交給歐盟征求意見。一旦歐盟委員會和歐洲央行確定成員國財政穩(wěn)定出現狀況,就會對成員國的財政政策進行干預。
  上述事態(tài)發(fā)展表明,歐元區(qū)危機的演化伴隨著歐盟權力的不斷強化。美國《商業(yè)周刊》最近指出,不管情愿與否,歐洲的債務危機實際結果,是組織各種拯救計劃和救助貸款的歐洲中央銀行權力顯著上升,侵蝕各國政府的財政自主,而成為事實上的“歐洲財政部”。換言之,這是以制定超國家的歐洲共同經濟財政政策,來加強歐元區(qū)政治融合的重要措施。還應指出一點國際因素的影響。全球化時代沒有零和游戲,各國經濟聯系在一起,不存在簡單的一國受損、他國就受益的情況。各國相互競爭的同時,相互依賴的程度更深。美國雖然不希望看到歐元做大,但是歐元崩潰不符合美國利益。新興大國的發(fā)展更離不開歐元和歐盟的穩(wěn)定,因此對歐元區(qū)危機自然不會也不應袖手旁觀。
  
  歐盟的生存啟示與價值
  雖然此前有一些經濟學家曾稱“歐元和歐盟面臨解體的威脅”,但是歐元和歐盟至今依然生存的現實卻遠比這種悲觀預期更具有說服力。歐盟的生存與發(fā)展既給中國帶來深刻啟示,也彰顯了其重大價值。
  歐盟生存的原因與啟示主要有四點。
  首先,經過六十多年的一體化實踐,歐盟成員國之間已形成的高度相互依存結構使得歐盟解構的代價極其高昂。內部市場和歐元是歐盟迄今取得的最大成就,前者給所有成員國都帶來了巨大的經濟利益,是對內最具凝聚力、對外最具吸引力的一項經濟安排。而單一市場又與單一貨幣密切相關,若歐元垮掉,則單一市場無異于被釜底抽薪。歐盟成員國加入單一市場和歐元意味著對歐盟的前途和未來投下了巨大的政治經濟賭注,并因此成為了高度相互依存的利益攸關者。一旦歐元崩潰并導致歐盟解體,半個多世紀以來取得的一體化成果化為烏有,這是歐盟成員國無法承受的。
  其次,在長期一體化實踐中形成并固化了的共同體觀念和意識的作用不容低估。雖然歐盟內部就歐盟的機構和政策、聯邦主義與國家主權等問題長期存在爭論與觀點對立,但“歐洲”始終位于辯論的中心。回溯歷史,冰島表示愿意考慮加入歐盟,愛爾蘭批準里斯本條約,波蘭等一些東歐國家加快加入歐元區(qū)的步伐等都證明了歐洲共同體力量的強大。這種共同體觀念和力量對歐盟內的利己主義或單邊主義行為具有某種監(jiān)管和約束作用。
  第三,在逆境中堅守并奮起,將為歐盟實現更大的經濟政治統(tǒng)一提供推動力。事實上,歐元區(qū)危機并未阻止歐盟在實現更深一體化方面取得新進展:在氣候變化問題上通過了2020議程,確立了歐盟在引導低碳經濟發(fā)展方面的全球領袖地位;在國際安全與穩(wěn)定方面,執(zhí)行了打擊索馬里海盜的史上首次海軍使命,其意義不僅在于這是一次真正的多國行動(是共同外交與安全政策的一次成功實踐),也在于此次行動在捍衛(wèi)歐洲自身經濟利益的同時為所有國家提供了公共物品。這兩個例子表明,歐盟不僅是一個經濟聯合組織,也是一個越來越有效的政治聯盟。
  第四,還應指出的是,當今世界上其他國家和地區(qū)也都面臨與歐盟大體相似的處境。具體表現為經濟全球化日益發(fā)展,而大部分政策工具卻依然是國家性質的,正如《金融時報》的社論中指出的,“當前我們的金融監(jiān)管的國家框架難以勝任管理全球金融體系。” [7]然而與其他大多數國家相比,歐盟在對危機作出集體的協調一致的反應方面具有某種相對優(yōu)勢,尤其是歐盟因為整體上強大而具有較強的自我矯正、自我修復能力,對這一點中國應當有足夠的認識。
  從以上幾點啟示中可以得出這樣一個基本結論:雖然歐盟仍存在很多脆弱性,歐洲民眾對“共同身份”仍缺乏強烈的認知,但是半個多世紀的歐洲一體化事業(yè)畢竟已打下深厚的根基,使歐盟擁有了遠比許多觀察家所能夠認識到的更為強大的治理結構。如果說當年歐洲一體化的興起主要靠的是政治家的遠見卓識及大國的領導作用的話(這些因素今天依然重要),那么,當前歐盟克服危機及未來實現更大發(fā)展將更多地受歐盟成員國之間的高度相互依存、歐洲共同體的意識及力量、歐洲一體化制度與規(guī)則體系等結構性因素的影響。
  從世界政治與國際關系意義上講,歐盟生存的最大價值在于其是宏大的政治實驗室。首先,歐洲一體化是人類社會自民族、國家產生以來出現的一個影響最為深遠的偉大探索與實踐運動。根據一般哲學之統(tǒng)一性的要求,人類雖然經歷了無數的戰(zhàn)爭與分裂,但統(tǒng)一與融合的趨勢是很明顯的。歐洲一體化之所以引起世人的關注,就在于它體現了統(tǒng)一的本質的實現,體現了人類對建立在和平與民主基礎上的全球一體化的進步訴求。其次,歐洲一體化也順應了當代世界和平與發(fā)展的時代潮流,適應了全球化時代對新型國際關系結構的要求,因而具有活力和生命力。二戰(zhàn)后,世界格局發(fā)生了重大變化,世界歷史潮流開始轉向和平與發(fā)展。在這一潮流的驅動下,歐洲人決意打破歷史上各民族世代為敵的陳舊傳統(tǒng),并經過探索和實踐終于找到了一條適合本地區(qū)和平與發(fā)展的道路,即歐洲一體化道路。歐共體/歐盟的成立與發(fā)展從根本上改變了傳統(tǒng)的歐洲國際關系模式,并成功地維持了迄今半個多世紀的歐洲和平。不僅如此,歐洲和平與穩(wěn)定對促進世界和平、繁榮與發(fā)展亦貢獻巨大。第三,歐盟作為當今世界上最為成功的一體化組織,不僅使自身的發(fā)展充滿活力,也為世界其他地區(qū)的區(qū)域化和一體化進程樹立了典范,至少在一些方面提供了可資借鑒和參考的經驗。還有,歐盟在其一體化實踐過程中形成的一整套較為系統(tǒng)和有效的區(qū)域治理制度與規(guī)則體系,不僅為歐盟自身的發(fā)展提供了體制與機制保障,也對探索全球治理的有效途徑、不斷完善和加強全球治理具有啟示意義和參考價值。一言以蔽之,從適應人類社會進步要求和當代歐洲國際關系變革需要、維護世界和平與繁榮和促進多極化發(fā)展、改善和加強全球治理等多個角度來看,歐盟總體上是個積極的因素,而歐盟一體化的價值也正體現于此。用歐盟委員會前主席普羅迪的話來總結,歐盟是一個偉大政治實驗室。
  歐洲一體化至今已走過風風雨雨60年,這一歷程雖然充滿了曲折,但是方向明確不移,進中有退、退中有守、漸進前行始終是大趨勢。當前歐元區(qū)的危機對歐盟來說仍是機遇大于挑戰(zhàn)。畢竟經過幾十年來在一體化進程中的相互學習,歐洲人早已學會了如何應付危機以及如何轉危為機,從而使一體化進程在化險為夷后繼續(xù)前行。
 。ㄗ髡呦低饨粚W院國際關系研究所教授、博士生導師,外交學院歐洲研究中心主任)
  (責任編輯:魏銀萍)
  [1] 哈爾斯坦.北大西洋公約與歐洲經濟共同體.[J].國防雜志, 1963:1.
  [2] 戴炳然:里斯本條約下的歐盟共同外交與安全政策[M]//戴炳然.里斯本條約后的歐洲及其對外關系.北京:時事出版社,2010:1-2.
  [3] Thierry Chopin and Maxime Lefebvre, "Three Phone Numbers for Europe: Will the Lisbon Treaty Make the European Union More Effective Abroad?"
  [4] Bruno Waterfield, "European disunion: Is the EU cracking up?", Bruno Waterfield blog, [2009-02-09].
  [5] Ibid.
  [6] Justin Vaisse, A Rebound, not a Break-up: The Political Implications of the Economic Crisis for the European Union, http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/papers/2009/0520_europe_vaisse/0520_europe_vaisse.pdf
  [7] Financial Times editorial, "Lessons learnt for capitalism’s future", [2009-04-13].

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