食品安全監(jiān)管改革爭(zhēng)議|被12331食品舉報(bào)的后果

　　需要的是組建一個(gè)名副其實(shí)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門，形成“以一個(gè)部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系”的食品安全監(jiān)管體制。 　　 　　對(duì)于食品安全監(jiān)管的低效局面，信心匱乏者從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)其批評(píng)。就拿眼下來(lái)說(shuō)，《食品安全法》的出臺(tái)也不能讓他們稍事歇息。
　　“這部法律留下了一些遺憾，”一位全國(guó)政協(xié)委員早前在北京對(duì)本刊記者說(shuō)，“有人勸我不要說(shuō)這種話，也不要提這種提案，說(shuō)法律才出臺(tái)，你就迎頭潑冷水，這樣不好。”
　　《食品安全法》試圖重新整合分散于政府各個(gè)部門的監(jiān)管規(guī)章、職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置，以便打消公眾對(duì)于食品安全危機(jī)迫近的恐慌和顧慮。這部法案將于今年6月1日施行。
　　不過(guò)，很多人仍然難以掩飾自己的失望情緒，認(rèn)為現(xiàn)有版本的法案大大低于他們的期望值，不僅未對(duì)舊有的多頭監(jiān)管格局進(jìn)行裁并，反而予以某種認(rèn)可或保留。他們的目標(biāo)是希望政府可以建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、覆蓋全國(guó)范圍的垂直監(jiān)管體系。理論上來(lái)看，由一個(gè)權(quán)威部門統(tǒng)管食品產(chǎn)業(yè)鏈上涉及食品安全的全過(guò)程，似乎更為穩(wěn)妥。
　　一些食品行業(yè)人士為此已經(jīng)呼吁多年。中國(guó)食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)孟素荷表示，食品監(jiān)管的部門分割和“九龍治水”局面是中國(guó)食品安全的主要矛盾。由此導(dǎo)致的問(wèn)題和漏洞在“三鹿事件”中被凸顯。
　　“在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，部門利益的爭(zhēng)奪，責(zé)任的推諉所帶來(lái)的監(jiān)管重疊與縫隙，我們?cè)谙逻吙吹檬�分清晰�！?
　　
　　人為割裂的監(jiān)管鏈
　　
　　與其他行業(yè)監(jiān)管一樣，食品安全領(lǐng)域長(zhǎng)久存在的多頭監(jiān)管狀況并非罕見之事。中國(guó)目前起碼有超過(guò)10個(gè)行政主管部門涉足食品安全監(jiān)管，他們依據(jù)各自的法令規(guī)章履行職能，分權(quán)共治又自成一家，這種治理機(jī)制因各部門間不能有效銜接協(xié)調(diào)而漏洞百出。
　　在不同部門的主導(dǎo)下，食品質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉俊海對(duì)本刊記者說(shuō)，歸結(jié)起來(lái)就是散、亂、差，“散是各部門都有標(biāo)準(zhǔn)；亂是該有的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有、不該有的有，什么饅頭是圓的，元宵也是圓的，這毫無(wú)用處；差就是跟國(guó)際相比總是慢一拍，咱們是出事故出標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)事故就沒(méi)標(biāo)準(zhǔn)�！�
　　2004年以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)了多起致人死亡的食品安全事故，一些食品的對(duì)外貿(mào)易也因含有害物質(zhì)或不符相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)而陷入低谷。批評(píng)人士將此歸咎于部門的監(jiān)管不力。同年，中央政府將食品安全監(jiān)管的主要權(quán)力和職責(zé)賦予國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA)，授命他們負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。
　　現(xiàn)實(shí)在于，國(guó)家食品藥品監(jiān)管局是一個(gè)副部級(jí)單位，幾乎難以勝任協(xié)調(diào)衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、質(zhì)檢等更高級(jí)別行政機(jī)構(gòu)。部門職能交叉和管理低效等問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決。此后食品、藥品安全重大事故頻發(fā)，國(guó)家食品藥品監(jiān)管局原局長(zhǎng)鄭曉萸被依法處死。
　　
　　中國(guó)難道就不可以設(shè)立一個(gè)強(qiáng)有力的、專門的食品安全監(jiān)管部門嗎?“在目前這幾乎是不可能的�！鼻笆鋈珖�(guó)政協(xié)委員表示，“部門各霸一方，都有權(quán)了，也就都有錢，如果將他們統(tǒng)一撤并，意味他們掌握的這些資源優(yōu)勢(shì)就會(huì)全部喪失。”這位委員這些年一直在提醒政府掃除食品安全“政出多門”的監(jiān)管局面，促成國(guó)家層面的統(tǒng)一監(jiān)管主體出現(xiàn)�，F(xiàn)在《食品安全法》出臺(tái)了，他反而有些泄氣。
　　“這是一次不徹底的改革。你說(shuō)這個(gè)法有沒(méi)有用?沒(méi)用!”他說(shuō)，“監(jiān)管問(wèn)題我已經(jīng)說(shuō)得夠多了，說(shuō)了不管用，等于放屁。那還不如不說(shuō)。”
　　很多人之所以不滿，完全是因?yàn)閷?duì)于食品安全監(jiān)管改革推進(jìn)的遲緩缺乏耐心，他們希望政府能夠迅速扭轉(zhuǎn)局面�！拔覀儸F(xiàn)在為自己的健康擔(dān)憂，”全國(guó)政協(xié)委員施杰對(duì)本刊記者說(shuō)，“我沒(méi)有辦法確定哪類食品安全，哪類不安全?我們還能吃什么?”
　　身為民進(jìn)四川省委常委、高級(jí)律師的施杰認(rèn)為政府改革現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制應(yīng)該突出兩點(diǎn)：組建一個(gè)名副其實(shí)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門；形成“以一個(gè)部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系”的食品安全監(jiān)管體制。他就該法沒(méi)有徹底改變過(guò)去“分段管理”、多部門執(zhí)法的現(xiàn)象表示遺憾�！敖M建一個(gè)食品安全監(jiān)管部門也許是未來(lái)改革的方向�！�
　　
　　哄搶一頭“豬”
　　
　　完全將中國(guó)的食品安全變革重任托付于一部法律，無(wú)疑是不切實(shí)際的。就《食品安全法》立法來(lái)說(shuō)，不同職能部門的討價(jià)還價(jià)貫穿始終，這是一個(gè)公開的秘密。目前人們看到的這部法案，不過(guò)是一種折中。國(guó)務(wù)院將設(shè)立一個(gè)食品安全委員會(huì)，根據(jù)慣例，副總理及以上級(jí)別的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人將出任這一機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人。在該機(jī)構(gòu)的總領(lǐng)之下，衛(wèi)生部取代國(guó)家食品藥品監(jiān)管局，承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，由質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)等分別對(duì)食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。
　　在中國(guó)現(xiàn)行體制下，尋求改變多頭監(jiān)管體系幾乎不可能，這是歷經(jīng)4次審議均不能通過(guò)的一個(gè)根本性分歧。“多頭管理問(wèn)題沒(méi)有完全解決，只是確定了牽頭機(jī)構(gòu)�！毙l(wèi)祥云說(shuō)。他擔(dān)心各部門相互扯皮的事情依然會(huì)發(fā)生，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的安全事件今后也可能以不同形式冒出來(lái)。
　　部門之間對(duì)于監(jiān)管職權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)是非常激烈的。衛(wèi)祥云告訴本刊記者，他也自圈內(nèi)聽到不同的意見，“有人認(rèn)為農(nóng)業(yè)部應(yīng)該管食品，要由搞獸醫(yī)的管，而不應(yīng)該由看病的人管�！�
　　衛(wèi)祥云的意愿，也是希望政府能將食品行業(yè)監(jiān)管歸口于一個(gè)部門，在立法征求意見階段，他與同業(yè)們于不同場(chǎng)合均有發(fā)表意見，認(rèn)為有些部門完全沒(méi)有必要插手食品監(jiān)管。邏輯是，以往發(fā)生那么多問(wèn)題，主要是各方爭(zhēng)權(quán)導(dǎo)致。
　　這已涉及機(jī)構(gòu)改革層面。衛(wèi)祥云1980年代進(jìn)入原國(guó)家內(nèi)貿(mào)部工作，直到擔(dān)任工業(yè)司副司長(zhǎng)。朱?基當(dāng)時(shí)推行機(jī)構(gòu)改革，幾乎沒(méi)有一個(gè)部門認(rèn)為自己應(yīng)該被裁撤，而應(yīng)該加強(qiáng)權(quán)力，結(jié)果朱拿出鐵腕魄力，一下撤去9個(gè)機(jī)構(gòu)，內(nèi)貿(mào)部也在撤并之列。衛(wèi)祥云由此轉(zhuǎn)入調(diào)味品協(xié)會(huì)工作。
　　在那輪改革中，衛(wèi)祥云自認(rèn)也是利益受損者，但他認(rèn)為這種改革是成功的，食品行業(yè)也有必要照此行事。
　　食品安全專家、中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品加工研究所所長(zhǎng)魏益民對(duì)本刊記者說(shuō)，最開始并沒(méi)有設(shè)立食品安全委員會(huì)的想法，但大家覺得改來(lái)改去還是老樣子，不如不改，一定要有一個(gè)部門出來(lái)主抓，否則就要亂套，后來(lái)才寫入了國(guó)務(wù)院設(shè)立食安委，整部法案才得以通過(guò)。目前，這個(gè)委員會(huì)的具體職能待定。
　　但前述全國(guó)政協(xié)委員則干脆宣判這個(gè)機(jī)構(gòu)“沒(méi)用”，他認(rèn)為這只是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。施杰也不無(wú)擔(dān)憂地表示，分工監(jiān)管可能出現(xiàn)大量的環(huán)節(jié)空隙。一般的安全事故往往都是在這種環(huán)節(jié)縫隙中產(chǎn)生的，如何協(xié)調(diào)監(jiān)管工作是一大難題。
　　如果沒(méi)有后續(xù)的實(shí)施細(xì)則配套，僅檢視《食品安全法》本身，還存在不少法律打架的現(xiàn)象。在魏益民看來(lái)，整部法案有不少字眼顯示出維護(hù)原有體系的痕跡。
　　舉例來(lái)說(shuō)，法案第21條規(guī)定，“屠宰畜、 禽的檢驗(yàn)規(guī)程由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定�！蔽阂婷穹磫�(wèn)道，“怎么又冒出一個(gè)主管部門?這個(gè)主管部門是誰(shuí)，一般人是讀不懂的�！蔽阂婷袷菄�(guó)家食物與營(yíng)養(yǎng)咨詢委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部及科技部的咨詢專家，熱衷于國(guó)際食品安全控制體系研究。他最近一直在研讀這部法案。對(duì)于食品安全規(guī)章他是了然于胸的。
　　事實(shí)上，這個(gè)主管部門是商務(wù)部。1997年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了生豬屠宰管理?xiàng)l例，明確由商務(wù)部負(fù)責(zé)全國(guó)生豬屠宰行業(yè)管理。不清楚這種規(guī)定用意何為。魏益民看起來(lái)也有點(diǎn)困惑。
　　他認(rèn)為，農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)林都是農(nóng)業(yè)部的職能范疇，一頭豬在進(jìn)入市場(chǎng)前由農(nóng)業(yè)部管，進(jìn)入市場(chǎng)后由質(zhì)監(jiān)管，進(jìn)入餐飲之后由衛(wèi)生部管。現(xiàn)在單獨(dú)把豬禽屠宰拿出來(lái)交給商務(wù)部，他們是否有技術(shù)力量來(lái)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，值得懷疑�！吧虅�(wù)部又不培養(yǎng)獸醫(yī)，又不搞疫病研究，又不懂養(yǎng)殖。農(nóng)業(yè)部對(duì)此應(yīng)是非常清楚的�！�
　　沒(méi)有被割掉的分段管理尾巴在法案里不止一處。鑒于中國(guó)食品監(jiān)管目前是兩法并行局面《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，同樣是這21條規(guī)定，“食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗(yàn)方法與規(guī)程由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門制定�！边@又把魏益民給繞了進(jìn)去。
　　由兩家國(guó)務(wù)院行政部門制定，這是一種什么工作機(jī)制?是各搞一套，還是兩家一同來(lái)做?
　　比之于歐盟的統(tǒng)一管理機(jī)制，中國(guó)基于自身現(xiàn)實(shí)推出的這部法律，其行事風(fēng)格更加傾向于謹(jǐn)慎和穩(wěn)妥。魏益民認(rèn)為這是一種平穩(wěn)過(guò)渡的辦法，分段管理現(xiàn)狀不可能在一夜之間清除，只好循序漸進(jìn)�！爸醒氍F(xiàn)在抓科學(xué)發(fā)展觀，提倡不折騰，中國(guó)的改革一直呈漸進(jìn)式，力求波浪小一些。”
　　
　　立法后，路更長(zhǎng)
　　
　　除了整合不同職能之外，中央政府意圖通過(guò)法案統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生部需要對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。
　　對(duì)于食品行業(yè)來(lái)說(shuō)，這可能是少數(shù)值得肯定的變革之一。在此之前，行業(yè)主體對(duì)于出自不同部門的標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)直要叫苦連天。以調(diào)味品行業(yè)為例，僅就標(biāo)準(zhǔn)而言，衛(wèi)生部有衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)監(jiān)局有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，交叉又不一致；檢測(cè)方法也是衛(wèi)生部與質(zhì)監(jiān)局各出一套，互不協(xié)同。企業(yè)無(wú)所適從。衛(wèi)祥云說(shuō)，“他們?cè)诨ハ嗥�，誰(shuí)都不服氣�！�
　　由此導(dǎo)致的結(jié)果通常是監(jiān)管缺位、越位和錯(cuò)位。衛(wèi)祥云將之歸結(jié)為20個(gè)字，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、知法犯法、徇私枉法、明知故犯”。這給企業(yè)帶來(lái)不少麻煩。舉例來(lái)說(shuō)，北京一家調(diào)味品生產(chǎn)企業(yè)在云南和四川市場(chǎng)上銷售一種臭豆腐，因?yàn)闃?biāo)簽印上“臭豆腐”三個(gè)字被指違規(guī)而遭查處，理由是臭的豆腐是不能吃的。
　　“他們是按原內(nèi)貿(mào)部的青方腐乳標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的。”衛(wèi)祥云說(shuō)，“臭豆腐”這個(gè)稱謂是幾百年來(lái)的約定俗成，企業(yè)沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)。
　　
　　生產(chǎn)企業(yè)找到協(xié)會(huì)求助，協(xié)會(huì)毫無(wú)辦法，唯一能做的就是出具公函，證明產(chǎn)品生產(chǎn)符合標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)涉安全隱患。但衛(wèi)估計(jì)，最終的結(jié)果可能還是需要企業(yè)花錢擺平。他不無(wú)生氣地說(shuō)，“有些部門在打著監(jiān)管旗號(hào)巧取豪奪、敲詐勒索，這是我們經(jīng)常接到的反映。”
　　統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管職能整合是行業(yè)管理的基礎(chǔ)工作，行業(yè)內(nèi)部為此爭(zhēng)論了十幾年。現(xiàn)在終于有了一點(diǎn)希望。
　　孟素荷表示，要找到一種能“確保將不安全因素排除在食品產(chǎn)業(yè)鏈之外的制度”，減少事故發(fā)生的機(jī)率和損害。她期待新成立的國(guó)務(wù)院食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)不僅是“危機(jī)應(yīng)對(duì)”的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而能前瞻性地將工作著力點(diǎn)前移到“以預(yù)防為主”的監(jiān)管體制建立中。
　　但這是一項(xiàng)繁重的工作，方向雖然確定，協(xié)調(diào)和投入的各種資源量會(huì)非常龐大，最大的難度仍涉及相關(guān)部門是否配合。
　　“再難也得做，”劉俊海說(shuō)，“在中國(guó)做什么事容易?哪能說(shuō)法律頒布什么就都解決了?做頓飯還得花一兩個(gè)小時(shí)�！�
　　劉俊海參與了法案的起草征求意見工作，在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和職能整合上，他敦促衛(wèi)生部要主動(dòng)和別的部門、協(xié)會(huì)加強(qiáng)溝通，經(jīng)常召開協(xié)調(diào)工作會(huì)議�！拔艺J(rèn)為一周就要開一次，這件事情得抓起來(lái)。不能法律審議通過(guò)了，你就把它扔到一邊。對(duì)這部法的貫徹如果消極推諉，是對(duì)黨和國(guó)家的大政方針陽(yáng)奉陰違。沒(méi)有什么比人命更重要的�！� 根據(jù)歷來(lái)經(jīng)驗(yàn)，杜絕一些壞現(xiàn)象僅有立法是不夠的。人們更多時(shí)候擔(dān)心法律是否能夠順暢而不打折扣地被貫徹。這不只是普通民眾的顧慮。全國(guó)政協(xié)委員、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王俊峰說(shuō)，立法很重要，但是能不能很好貫徹執(zhí)行，這是另外一個(gè)問(wèn)題。中國(guó)并不缺少法律，就食品領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，也已是初成體系。但法律的效用似乎沒(méi)有得到充分顯現(xiàn)，一些人譏諷法律成為了一種只供觀看的擺設(shè)，真正用途不多。
　　王俊峰承認(rèn)有立法是一種進(jìn)步，認(rèn)為不管監(jiān)管部門有多么復(fù)雜，只要能統(tǒng)一到法律平臺(tái)上，就有希望。如此一來(lái)，當(dāng)食品安全問(wèn)題出現(xiàn)，人們更應(yīng)該關(guān)注用法律手段加以解決，“而不是看總理，看某一個(gè)家長(zhǎng)”。
　　王俊峰在今年“兩會(huì)”上建議國(guó)家加強(qiáng)公民法律意識(shí)的宣教，試圖說(shuō)服政府建立一個(gè)專項(xiàng)基金來(lái)負(fù)責(zé)操作此事，借此去制衡那些道德淪喪的不法企業(yè)，并對(duì)那些對(duì)此放任、默許甚至相互勾結(jié)的監(jiān)管主體施加制裁。“亂市用重典，”王俊峰說(shuō)，“在相對(duì)比較無(wú)序的食品市場(chǎng)，一定要強(qiáng)化各級(jí)責(zé)任人的法律責(zé)任，施以更重的懲罰�！�
　　
　　責(zé)編　許圣如

相關(guān)熱詞搜索：安全監(jiān)管 爭(zhēng)議 改革 食品安全監(jiān)管改革爭(zhēng)議 2013食品監(jiān)管體制改革 監(jiān)管體制改革是什么