政府信息公開條例什么時候立法【政府信息公開條例與數(shù)字時代Web政府信息公開立法】

　　[摘要]分析隨著電子政務(wù)的不斷深入和普及，用《中華人民共和國政府信息公開條例》來規(guī)制數(shù)字時代基于Web的電子政府的信息公開、利用行為的局限性，并針對數(shù)字時代電子政府技術(shù)、運行特征，從法制層面提出規(guī)范電子政府有效公開、利用政府信息的改進設(shè)想，以對未來制定政府信息公開法、電子政務(wù)法提供借鑒。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息公開條例　不足　對策
　　[分類號]G203
　　
　　2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》(文中簡稱《條例》)，被看作是數(shù)字時代規(guī)范政府信息公開制度運作的契機。然而數(shù)字時代的政府是基于Web的電子政府，要真正實現(xiàn)電子政府信息公開的法制化，僅此是遠遠不夠的。
　　
　　1　《條例》的局限性
　　
　　1.1　同《中華人民共和國保密法》(文中簡稱《保密法》)和國家有關(guān)規(guī)定存在立法邏輯沖突
　　一是由全國人大常委會通過的《保密法》法律效力等級高于由國務(wù)院通過的《條例》。而《條例》第14條還規(guī)定，行政機關(guān)在公開信息前，應(yīng)當(dāng)依照《保密法》以及其他法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進行審查�！侗Ｃ芊ā逢P(guān)于國家秘密的范圍界定幾乎囊括了國家機關(guān)的一切活動，而且設(shè)定秘密的權(quán)力不受約束，只要是國家保密部門認為是國家秘密的事項，就屬于國家秘密。這就意味著，從邏輯上講，政府信息公開的要求應(yīng)符合“保密”的要求。這是否會使信息公開成為一種“剩余權(quán)利”呢?二是“國家有關(guān)規(guī)定”成為設(shè)定政府信息公開排除事項的依據(jù)，就意味著行政機關(guān)有可能通過制定規(guī)范性文件的方式，為政府信息公開設(shè)定各種排除事項，從而逃避公開信息的義務(wù)。
　　
　　1.2　與《中華人民共和國檔案法》沖突(文中簡稱《檔案法》)
　　我國《檔案法》對屬于國家所有的檔案的公布有嚴格規(guī)定，未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機關(guān)同意，任何組織和個人無權(quán)公布。行政機關(guān)信息一旦移交國家檔案館，則屬《檔案法》調(diào)整范圍，不屬于政府機關(guān)信息，不在政府公開之列。
　　
　　1.3　與現(xiàn)行訴訟法公開審理原則沖突
　　根據(jù)我國訴訟制度，法院審理案件一般應(yīng)公開進行。雖然《民事訴訟法》規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件可以不公開審理，但不公開只是說對社會公眾不公開，仍然需要原、被告雙方當(dāng)庭質(zhì)證，這樣，信息等于還是向原、被告公開了。而且，不公開審理的案件，判決也必須是公開的。依據(jù)我國《立法法》，訴訟制度只能通過法律制定，因此《條例》的規(guī)定無法解決申請人請求司法救濟時審判方式問題。
　　
　　1.4　公開與保密的標準范圍不清
　　《條例》規(guī)定公開政府信息“不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”(第八條)，“不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私”的政府信息(第十四條)，并且規(guī)定了“批準”制度(第七條)、“保密審查”制度、“報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定”制度(第十四條)等，但對該類情形的判斷標準和具體范圍未作任何規(guī)定。這會使信息公開制度處于不確定狀態(tài)，缺乏可操作性，有可能造成行政機關(guān)過大的自由裁量權(quán)，這將不利于信息公開制度的發(fā)展。
　　
　　1.5　存在“排除法”與“列舉法”的矛盾
　　政府信息公開制度的理念是“以公開為原則、以不公開為例外”�！袄�外”其實就是“排除法”；同時《條例》又比較詳細地列舉了政府主動公開信息的事項。而在許多情況下，“列舉法”可能助長行政部門的惰性――對于一些在《條例》中沒有列舉的信息，政府可以公開、也可以不主動公開，而這種不公開也不會承擔(dān)法律責(zé)任。
　　
　　1.6　缺乏相應(yīng)的實施細則
　　《條例》只給政府行政機關(guān)公開信息做出了規(guī)定，但到底什么樣的信息屬于公開、不公開的范圍，沒有一個細則去區(qū)分，這樣就會出現(xiàn)“人為判定”的結(jié)果�！稐l例》在監(jiān)督和考核方面雖然公開做了聲明，但對于具體的執(zhí)行細則還沒有詳細介紹，這對《條例》的落實也增加了難度�！稐l例》要求法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及各類公用事業(yè)單位承擔(dān)公開信息的義務(wù)。但如何確定上述機構(gòu)屬于公開的義務(wù)主體、如何確定有關(guān)信息是此類主體自身業(yè)務(wù)方面的信息還是應(yīng)公開的政府信息，并沒有明確的規(guī)則。
　　
　　1.7　《條例》還沒有上升到法律層面
　　造成的結(jié)果是：①無法確立信息公開的戰(zhàn)略地位，造成政策與法律的脫節(jié)，缺乏法律所具有的持續(xù)推動力度；②政府信息公開與否的主導(dǎo)權(quán)幾乎完全掌握在政府官員或政府機構(gòu)手中；③使信息公開在不同的地方與部門容易造成各自為政的局面，無法統(tǒng)一規(guī)范和標準；④政府信息公開僅僅停留在告知層次，不能對行政權(quán)力運行產(chǎn)生實質(zhì)性影響；⑤《條例》大多偏重于具體的管理措施與手段，對于如何通過信息技術(shù)來調(diào)動人們的積極性和更好地實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的基本權(quán)利，規(guī)定比較缺乏。此外，如何對待申請權(quán)的濫用問題，如何實現(xiàn)監(jiān)督和執(zhí)法之間的互動，如何準確地把握因政府信息公開而帶來的社會治理類型的變化趨向等，都有待于《條例》上升為法律之后再尋求解決之道。
　　
　　1.8　配套法律制度缺位
　　根據(jù)法治原則，對政府信息獲取權(quán)利的限制只能由符合法治條件的法律做出，以避免行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)鼐芙^公開信息。由于我國目前沒有統(tǒng)一的“個人信息保護法”與“商業(yè)秘密保護法”，行政機關(guān)將難于判斷哪些屬于例外信息。此外，有關(guān)信息公開行政爭議的行政復(fù)議、行政訴訟案件，在審理時限、審理方式等方面，都應(yīng)有特別制度，而《條例》并未作任何規(guī)定。
　　
　　2　電子政府信息公開立法改進設(shè)想
　　
　　2.1　把電子信息置于與紙質(zhì)信息同等的法律地位
　　到目前為止，世界上已有20多個國家對電子文檔進行了立法，使電子文檔在電子政務(wù)運行中具有法律效力。我國雖然于2005年4月1日正式實施了《中華人民共和國電子簽名法》和《電子認證服務(wù)管理辦法》，但如何建立一套權(quán)威、公正的第三方認證機構(gòu)規(guī)范，建立一些真正能夠做到無縫安全的cA(電子認證服務(wù)機構(gòu))認證中心及產(chǎn)品，應(yīng)是通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)進行電子簽章的可信基礎(chǔ)。一個現(xiàn)實的問題是，當(dāng)前絕大多數(shù)的CA中心實施認證的策略構(gòu)建亟待加強，從人員安全、物理安全乃至到信息安全，各個層面都有可能存在較大問題。
　　
　　2.2　修改原有《保密法》等法律，科學(xué)界定公開與保密的關(guān)系
　　我國現(xiàn)行的《保密法》對定密、解密、泄密處罰等一些重要的制度設(shè)置已遠遠落后于實際發(fā)展需要，結(jié)果造成定密范圍過大，并使保密文件與非保密文件一樣完全對公眾封鎖和保密�？梢姡�只有對非保密文件進行合理的分類，并明確哪些可以公開，哪些不應(yīng)公開，才有可能科學(xué)地定密，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府信息的公開化。在確定公開的范圍上，目前保密法與刑法的協(xié)調(diào)也是一個必須解決的問題。另一方面，我國《檔案法》原則規(guī)定國家檔案保存30年后才允許向社會開放，這實際上限制了政府信息公開。因此應(yīng)確立“法無 禁止即開放”的原則，建立健全檔案信息開放例外的權(quán)衡制度，明確在特定時期內(nèi)不能開放檔案的范圍，建立依申請開放檔案的機制等。
　　
　　2.3　設(shè)立國家政府信息公開的管理與協(xié)調(diào)機構(gòu)
　　一是制定統(tǒng)一的政府信息公開政策，建立統(tǒng)一制度，設(shè)立統(tǒng)一工作標準，并監(jiān)督檢查各級(類)政府部門的信息公開工作；二是確定各級政府辦公廳(室)為信息公開主管部門，將政府信息公開工作納入政府的目標管理考核體系，使之實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，并在相應(yīng)的人員編制上給予實實在在的保障；三是垂直部門必須在屬地政府的指導(dǎo)監(jiān)督下開展政府信息公開工作；四是紀檢監(jiān)察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，并定期對信息公開情況進行匯報、統(tǒng)計和公示。從而使政府信息資源得到優(yōu)化配置，使政府信息公開渠道暢通。
　　
　　2.4　加強政府信息資源標準化建設(shè)
　　2.4.1　信息技術(shù)標準　涉及信息加工和整理過程中的信息標識、編碼、數(shù)據(jù)元、數(shù)據(jù)庫以及信息傳輸過程中的電子文件格式、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、公文交換等方面的標準。
　　2.4.2　信息資源管理標準　主要包括網(wǎng)絡(luò)維護標準、密碼管理標準、系統(tǒng)測試標準、信息評估標準、安全管理標準等。
　　2.4.3　信息服務(wù)標準　主要包括信息發(fā)布標準、信息咨詢標準、信息互動標準、政務(wù)處理標準等。
　　2.4.4　信息安全標準　包括加快制定數(shù)字認證標準、信息系統(tǒng)安全性評價準則、密碼產(chǎn)品安全技術(shù)標準、信息安全服務(wù)評估準則、信息安全工程質(zhì)量管理標準、交換機安全技術(shù)標準、安全評估標準等急需應(yīng)用的標準，并進一步完善國家信息安全標準體系。
　　2.4.5　信息分類標準和公開目錄　一是要組織有關(guān)專家研究制定一套科學(xué)合理的政府信息分類標準。二是公開目錄要編制到條、要素齊備、實現(xiàn)鏈接。即行政機關(guān)公開的每條信息均應(yīng)以獨立的號碼編入目錄當(dāng)中，其名稱、內(nèi)容概述、生成日期、公開方式、公開主體等要素一應(yīng)俱全，通過點擊目錄名稱或號碼即可鏈接到全文。其中特別要公開行政自由裁量權(quán)的具體標準、條件、依據(jù)、程序以及行政裁決的最終意見，尤其是涉及行政相對人利益以及與公共利益關(guān)系密切或權(quán)力過于集中的領(lǐng)域。三是建立我國的政府信息資源定位系統(tǒng)，從而真正實現(xiàn)在數(shù)據(jù)上分布式存儲、在邏輯上統(tǒng)一集中的政府信息公開目錄體系，并提供統(tǒng)一的服務(wù)平臺。四是盡快制定國家級的政府網(wǎng)站建設(shè)與管理規(guī)范，以確立政府網(wǎng)站信息可用性、可及性標準，并將其作為各級政府與用戶交互的信息平臺支持標準。
　　
　　2.5　確立政府采集保護個人信息的原則
　　包括：①政府部門只能收集與履行職責(zé)有關(guān)的信息，個人信息的采集和持有者必須依法進行登記。②不得建立不為人所知的個人信息秘密存儲系統(tǒng)。③采集和存儲個人信息者必須事先向法定的主管部門申請授權(quán)并報告采集的目的和方式，同時向被采集者說明信息采集的目的和法律依據(jù)。如果不是法定的強制性信息采集行為，公民有權(quán)予以拒絕。④當(dāng)信息采集行為可能對信息主體不利時，應(yīng)盡可能向其本人直接采集，并向其說明不提供信息的法律后果。⑤必須明確規(guī)定個人信息的使用和保存期限，并保證所采集和擁有的個人信息的準確性、完整性和適時性。使用和公開個人信息不能同采集和持有該信息的目的相違背。⑥除常規(guī)使用或法律特許的情況外，未經(jīng)信息主體許可，個人信息不得任意公開。個人信息的公開時間、性質(zhì)、目的和對象均須有完整的記載，并按法定的期限保存。⑦公民有權(quán)了解本人信息的存放地點、存儲內(nèi)容和使用情況，對其認為有錯誤、有遺漏或已過時的信息應(yīng)準許提出修改意見。⑧對于個人信息的轉(zhuǎn)讓，必須事先取得信息主體的授權(quán)并明確受讓部門或個人的保密義務(wù)。⑨濫用或使用不實的個人信息導(dǎo)致信息主體權(quán)利損害者，應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。
　　
　　2.6　建立健全政府信息發(fā)布溝通協(xié)調(diào)機制
　　各級政府信息公開工作主管部門應(yīng)組織、協(xié)調(diào)有關(guān)行政機關(guān)建立健全政府信息發(fā)布溝通協(xié)調(diào)機制。行政機關(guān)擬發(fā)布的政府信息涉及其他行政機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行政機關(guān)進行溝通、協(xié)調(diào)，經(jīng)確認后方可發(fā)布；行政機關(guān)在相互溝通后不能達成一致意見的，應(yīng)由擬發(fā)布政府信息的行政機關(guān)報請本級政府信息公開工作主管部門協(xié)調(diào)解決。
　　
　　2.7　建立健全政府信息公開保密審查機制
　　行政機關(guān)除嚴格執(zhí)行《保密法》及其實施辦法所列條款外，對主要內(nèi)容需要公眾廣泛知曉和參與，但其中部分內(nèi)容涉及國家秘密的政府信息，應(yīng)先將保密內(nèi)容予以刪除，經(jīng)法定程序解密后再予以公開。在形成政府信息時，應(yīng)同時明確該政府信息的屬性，并根據(jù)屬性編制目錄和發(fā)布信息。為了防止隨意公開和隨意不公開，應(yīng)建立免予公開信息定期備案制度。對于不能確定是否可以公開的政府信息，應(yīng)當(dāng)報有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門或同級保密工作部門，通過依法進行的合理評估，決定是否公開。
　　
　　2.8　建立政府信息公開申請受理制度
　　一是要建立政府信息公開的司法規(guī)則以及司法判斷基準，使政府信息公開從辦事制度層面上升到公民信息公開請求權(quán)保護層面；二是要建立政府信息公開申請網(wǎng)上處理系統(tǒng)，統(tǒng)一處理流程和答復(fù)文本格式，并實現(xiàn)申請?zhí)幚磉^程的實時監(jiān)控；三是各級政府應(yīng)通過系統(tǒng)及時綜合群眾意見，為政府決策提供幫助。
　　
　　2.9　制定適合國情的信息公開訴訟制度
　　一是為實現(xiàn)民主行政，任何人請求政府公開信息遭到拒絕，都應(yīng)有權(quán)提起訴訟。二是由于美國的《信息自由法》授權(quán)法院，可以對該法以外其他法律中的免除公開條款進行司法審查。除非相關(guān)免除公開規(guī)定達到了該法規(guī)定的兩項法定標準；否則，不能作為不予公開相關(guān)信息的合法依據(jù)。因此，在我國的信息公開訴訟中，如何妥當(dāng)設(shè)計和適用免除公開規(guī)則及應(yīng)否對有關(guān)免除公開規(guī)則進行司法審查等應(yīng)有明確說法。三是為了避免訴訟過程中的信息不當(dāng)披露，很有必要將對爭議文件進行秘密審查也納入我國信息公開立法。
　　
　　2.10　建立政府信息發(fā)布澄清機制
　　針對社會關(guān)注度高的重大問題，政府如發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準確的政府信息予以澄清，以利用政府信息的權(quán)威性消除虛假信息和不完整信息帶來的負面影響。
　　
　　2.11　建立健全政府信息公開工作考核及責(zé)任追究制度
　　要依照《條例》的規(guī)定，抓緊研究完善政府信息公開工作考核辦法和過錯責(zé)任追究辦法，明確考核的原則、內(nèi)容、標準、程序、方式和考核結(jié)果在政績考核指標體系中所占的比重，并定期對政府信息公開工作進行考核。對“無正當(dāng)理由不受理、拖延辦理申請公開政府信息”等9類行為，應(yīng)追究其責(zé)任。對工作不力、搞形式主義的，要限期整改；對弄虛作假、侵犯人民群眾民主權(quán)利、造成嚴重后果的，要通過處分、行政處罰等方式嚴肅查處；對出現(xiàn)失職、瀆職或者濫用職權(quán)、妨礙政府信息公開工作正常進行，侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，一 定要追究責(zé)任單位和人員的法律責(zé)任。
　　
　　2.12　建立政府信息及時、完整地進入公共圖書館、檔案館的保障制度
　　這是因為：《條例》并沒有明確：①政府主動公開信息的時限是否也是向圖書館、檔案館主動提供的時限；②政府“提供”和圖書館、檔案館“接受”數(shù)字、紙質(zhì)載體的政府信息的程序、方式；③按國際慣例，政府出版物比一般商業(yè)性圖書有更大的向當(dāng)?shù)毓�共圖書館免費繳送的義務(wù)，而我國現(xiàn)行的出版物“樣本繳送制度”沒有體現(xiàn)這一原則。另一方面，應(yīng)借鑒美國《電子信息法案》的做法，規(guī)定政府機關(guān)在其網(wǎng)站上建立電子閱覽室來公布政府信息，建立信息公開資料的電子引導(dǎo)，公布上年度政府機關(guān)信息公開執(zhí)行情況等。
　　
　　2.13　建立政府信息資源知識產(chǎn)權(quán)保護體系
　　由于政府網(wǎng)站發(fā)布的信息往往沒有相關(guān)版權(quán)聲明或立法保護，使人感覺眾說紛紜。因此，應(yīng)建立一套行之有效的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，以確保社會各個機構(gòu)和每個公民，在使用他人有創(chuàng)造性的信息產(chǎn)品時支付合理的報酬或征得權(quán)利人的同意。在引用他人提供的原始信息時，至少應(yīng)注明其出處。這樣一方面尊重了政府信息的收集者或整理者的勞動，另一方面給予政府信息資源權(quán)利人合理的經(jīng)濟補償；不僅保護了政府信息資源權(quán)利人的正當(dāng)權(quán)益，更為擴大政府在更大、更深入的范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)創(chuàng)造了條件。
　　
　　2.14　建立完善的救濟途徑
　　我國的《行政復(fù)議法》規(guī)定：公民、法人或者其他組織有權(quán)向本行政機關(guān)、上級行政機關(guān)申請復(fù)議，但沒有關(guān)于向獨立的行政裁判機構(gòu)申訴的規(guī)定。而在電子政務(wù)環(huán)境下，有關(guān)信息公開的行政爭議，可能同時涉及多個行政機關(guān)。因此，應(yīng)設(shè)置專門的“信息公開審查委員會”，聘請法律界及其他具備相關(guān)專業(yè)知識背景的人士兼任委員。一要在《條例》規(guī)定基礎(chǔ)上，制定具體、明確、可執(zhí)行的仲裁制度，對不依法公開或不完全公開行為進行認定、要求糾正及做出處罰決定等；二要引入信息公開聽證制度，因為在我國目前的國情下，與司法救濟程序相比，行政救濟具有成本低廉、高效便捷的特點，因而更符合便民原則和具有可行性。
　　
　　2.15　建立監(jiān)督政府信息公開運行的法律機制
　　一是應(yīng)在確立客觀標準的基礎(chǔ)上，引進包括相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對政府信息公開活動進行評議、行政事后評議和事中評議相結(jié)合的制約機制；二是應(yīng)建立通過媒體尋求社會共識、討論公共問題的機制；三是應(yīng)完善公民表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等制度保障；四是應(yīng)建立科學(xué)合理的評估機制，以節(jié)約成本、提高效率，促進電子政府的不斷發(fā)展與完善。
　　
　　2.16　制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》及其配套法規(guī)
　　一是因為國務(wù)院制定的《條例》只能約束各級政府，對人大、檢察院、法院及黨的工作機關(guān)無約束力；二是應(yīng)盡快出臺配套的實施細則，以進一步完善政府信息公開體系，促進和推動信息公開工作發(fā)展；三是應(yīng)盡快制定“個人信息保護法”、“商業(yè)秘密保護法”等，為政府信息公開奠定堅實的法律基礎(chǔ)。
　　電子政府應(yīng)采用信息技術(shù)并結(jié)合這些技術(shù)的實施過程，來強化政府與公眾、與企業(yè)間的信息和服務(wù)的訪問與傳輸，使得向社會提供優(yōu)質(zhì)、高效、透明的管理和服務(wù)成為可能。但政府的一切權(quán)力來源、政府的運行和政府的行為仍應(yīng)受法律的規(guī)范和制約。而信息公開是對電子政府最基本也是最起碼的要求。
　　
　　參考文獻：
　　[1]軟件世界.政府信息公開條例正式公布.軟件世界，2007(10)：6.
　　[2]周杏梅.《政府信息公開條例》頒布與政府信息公開制度之發(fā)展.河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2008(4)：30―35.
　　[3]向玉瓊.協(xié)商民主與電子政府.重慶社會科學(xué)，2007(9)：90―94.
　　[4]張利.從《政府信息公開條例》談我國政府信息公開的立法缺陷.企業(yè)家天地，2007(7)：11―19.
　　[5]張艷青.政府上網(wǎng)與信息公開的風(fēng)險研究.中國信息導(dǎo)報，2007(7)：13―18.
　　[6]趙正群，宮雁.美國的信息公開訴訟制度及對我國的啟示.法學(xué)評論，2009(1)：80―89.

相關(guān)熱詞搜索：公開 政府 信息 政府信息公開條例與數(shù)字時代Web政府信息公開立法 政府信息公開制度 政府信息公開規(guī)定