煙草花葉病毒會死人嗎 國際煙草控制機制與公共健康規(guī)范在中國的擴散

　　摘要　國際煙草控制機制是世界衛(wèi)生組織在重視公共健康價值的基礎上構建與發(fā)展的，其中公共健康規(guī)范占據了國際煙草控制機制的主導地位。而《煙草控制框架公約》作為世界衛(wèi)生組織第一個旨在限制全球煙草和煙草制品的國際機制，對世界范圍內煙草控制的各方面進行了明確的規(guī)定，內容具有廣泛性和全面性。中國作為《煙草控制框架公約》的簽約國之一，雖與《煙草控制框架公約》的要求還存在一定的差距，但隨著社會的發(fā)展以及負責任的大國態(tài)度的確立，中國在控煙問題上正向世界靠攏，公共健康規(guī)范在中國趨向深層擴散。
　　關鍵詞　國際煙草控制機制　公共健康規(guī)范　煙草控制框架公約
　　中圖分類號：D813.4　文獻標識碼：A　文章編號：1005-4812(2009)04-0034-39
　　
　　一、公共健康規(guī)范與國際煙草控制機制的建立
　　
　　隨著社會經濟的發(fā)展，人們對健康問題越來越關注。一般來說，公共健康問題主要指公共健康危險因素得不到有效控制或由于同一病癥使眾多個體的基本健康權利同時受到剝奪的情況。在全球化的背景下，公共健康問題不但是國內的社會問題，而且成為世界性的問題。此時，越來越多的繞過或溢出國界的公共健康問題推動了全球公共健康政策的制定。雖然公共健康政策在一些領域已經有很長的歷史，特別是在傳染性疾病上，但公共健康幾乎歷來只是國家內部議題。然而，現在公共健康不僅成為全球關注的議題，而且也是全球公共產品。全球公共產品符合以下的特征：它可使不止一個國家受益，而且不歧視當前或今后的任何人或任何集團。另外，全球公共產品也可被劃分為中間性公共產品和最終公共產品。中間性的全球公共產品，比如國際機制，它有助于提供最終的公共產品。最終公共產品是結果而不是標準意義上的產品，它們可以是有形的(比如環(huán)境或人類的共同遺產)或無形的(比如和平或財政穩(wěn)定)。人們逐漸認識到在與公共健康直接相關的許多議題上，由于沒有超國家權力機構提供全球公共產品，全球化需要更多的跨部門行動和跨國合作與伙伴關系。因此，為了達到國家維護和促進公眾健康的目的，政府必須越來越訴諸于國際合作以控制跨界力量。諸多與全球公共健康相關的領域證明了國際法和國際制度的擴展――尤其是在國際協議下設立的，它們作為重要的中間性公共健康產品，其目的是促進或獲得最終全球公共健康產品。
　　對于法律學者來講，國際機制與國際法緊密聯系，被定義為“一系列原則、規(guī)則、規(guī)范以及決策程序”的國際機制實際上只是國際法的另一個名稱而已。而國際法在很大程度上是作為規(guī)范存在的。美國著名法學家理查德?A?波斯納(Richard A.Posner)認為，要完全理解法律，就需要對規(guī)范進行仔細的考察�！胺�律比政治社會更古老，這就意味著它是作為一套規(guī)范出現的――并且在國際公法的場合，由于缺少一個世界政府，它在很大程度上仍然是一套在法律上無法強制執(zhí)行的規(guī)范�！痹趪�際關系領域，國際規(guī)范指的是對行為體恰當行為的共同期望，它既包含在國家制定政策過程中，又調整和規(guī)范國家的行為。比如環(huán)境保護，目前一般的國家都制定了保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的政策，但同時國際社會也會批評、監(jiān)督某些國家在環(huán)保領域的失當行為。因此，國際規(guī)范是國際行為體在國際社會中表現出來的一種行為常規(guī)性，或者一種普遍的行為模式，對這種行為常規(guī)的偏離將會導致來自于其他行為體的懲罰，這種懲罰本身可能只是其他行為體追求其自身利益的附帶結果。由于煙草是對人類健康和生命威脅最大的公共衛(wèi)生問題，世界衛(wèi)生組織(World Health Organization，簡稱WHO)的煙草控制機制就是在公共健康規(guī)范發(fā)展的背景下出現的。2005年2月生效的《煙草控制框架公約》(以下稱《公約》)是世界衛(wèi)生組織第一個具有國際法約束力的全球性公約，也是第一個旨在限制全球煙草和煙草制品的國際機制。
　　回顧煙草控制的歷史，控煙與人的健康息息相關。從1492年哥倫布“發(fā)現”美洲大陸并發(fā)現煙草至今有500多年，反煙或者說控煙歷史也有500年，其間，全球控煙興起過四次浪潮。第一次控煙浪潮始于17世紀初葉，當時的控煙運動主要是因神權、君權、王權的肆虐興起的，吸煙販煙即要被殺頭，但煙草并未因此而消亡。由于發(fā)現煙草有治病的作用，吸煙的人反而與日俱增，并刺激了煙草生產。到了18世紀末，西方的醫(yī)生和學者對吸煙與健康的關系所下的結論是“吸煙有害健康”。于是，在20世紀初葉至中期，人類拉開了第二次反吸煙運動的大幕。1969年，世界衛(wèi)生組織以控煙為己任，掀起了全球控煙運動的第三次浪潮。1970年5月，第23屆世界衛(wèi)生大會(World Health Assembly，簡稱WHA)通過了23.32號決議，首次比較全面地提出了控煙問題。此后，WHA陸續(xù)就煙草問題通過了17項決議。自20世紀80年代末以來，幾乎每年的世界衛(wèi)生大會都會通過關于控煙工作的決議，反映了WHO對控煙的高度重視，同時也從另一個側面反映出煙草泛濫的日益嚴重性。第四次控煙浪潮是以落實“締結煙草控制框架公約”的構思為標志掀起的。1998年，WHO新任總干事布倫特蘭女士提出無煙倡議行動，作為她任期的兩大新項目之一，并將制定《煙草控制框架公約》作為任期目標。1999年第52屆世界衛(wèi)生大會通過了WHA52，18號決議，并開始著手制定《煙草控制框架公約》及其議定書。2003年5月21日，在第56屆世界衛(wèi)生大會上，經過歷時4年6輪的談判，世界衛(wèi)生組織的192個成員國通過了第一個限制煙草的國際性條約――《煙草控制框架公約》。它標志著煙草控制已經走向以國際法為依據的全球控煙階段，控煙運動的形式已由個人、組織或國家的行為提升成為全球范圍內有組織、有計劃的統一行動。
　　在全球化背景下，煙草的流行通過各種具有跨境影響的復雜因素得以迅速擴散，這些因素包括貿易自由化和外國直接投資。諸如全球推銷、跨國界煙草廣告、促銷和贊助以及假冒偽劣香煙的國際流動等其他因素也是造成煙草使用爆炸式增長的原因。此時，原有的只依靠各國國內的煙草控制管理已經無法解決煙草對于人類健康的危害。需要采取新的措施，建立一個強有力的全球煙草控制管理體系，遏制與煙草有關的疾病和死亡的增加。世界衛(wèi)生組織所提出的《煙草控制框架公約》就是朝這一方向努力的一大進步。在公約制定過程中，有些國家希望《公約》能夠細一些，可以操作；而包括中國在內的多數煙草大國則希望《公約》原則性相對較強，具體問題由未來的議定書和國內法解決。在分歧較大的情況下，框架性公約加議定書的方法正在成為保護環(huán)境與公共健康的大型跨國社會運動的必要戰(zhàn)略。這種機制的方法有相當的靈活性，允許成員來決定對每個問題的態(tài)度以及在政治上能夠接受的程度，而把復雜的有爭議的問題放在其后的議定書里。這種方式將義務分成更小、更能把握的部分，從而有助于推進建立對全球健康具有重要意義的煙草控制的國際共識。
　　從世界衛(wèi)生組織的目標來看，并不是為了達到―個全球統一的標準，而是在現有的條件下，通過利用現有資源、互通有無的物資資源與信息的交流，達到最大健康的可能。這是世界衛(wèi)生組 織的宗旨，也成為了《公約》宗旨。正如《公約》第三條指出，“本公約及其議定書的目標是提供―個由各締約方在國家、區(qū)域和全球各級實施煙草控制措施的框架，以便使煙草使用和接觸煙草煙霧持續(xù)大幅度下降，從而保護當代和后代免受煙草消費和接觸煙草煙霧對健康、社會、環(huán)境和經濟造成的破壞性影響�！彼�引用了《經濟、社會、文化權利國際公約》和世界衛(wèi)生組織關于健康權的規(guī)定或論述，“憶及聯合國大會1966年12月16日通過的《經濟、社會、文化權利國際公約》第12條規(guī)定人人有權享有能達到的最高的身心健康的標準，還憶及世界衛(wèi)生組織《組織法》而言，它宣稱享受最高而能獲致之健康標準，為人人基本權利之一，不因種族、宗教、政治信印、經濟或社會情境異，而分軒輊�！背�此之外，《公約》還引用了《消除對婦女一切形式歧視公約》和《兒童權利公約》中關于健康權的規(guī)定。因此，世界衛(wèi)生組織的國際煙控機制正是在重視公共健康規(guī)范價值的基礎上構建與發(fā)展的。
　　
　　二、公共健康規(guī)范與煙草控制的實施
　　
　　在國際社會中，全球公共健康問題，像全球氣候變化問題一樣，成為關系到國際社會和全世界、全人類前途和命運的大事。世界衛(wèi)生組織的煙控機制的實施體現了對健康權這一人類基本價值和共同利益的認同。《公約》在其序言第一段指出，“本公約締約方決心優(yōu)先考慮其保護公眾健康的權力。”因而《公約》在成員國加入之后，它所采取的控煙措施應該是比原來更為嚴格，而不是采取更寬松地鼓勵煙草消費的措施。比如在“煙草制品的包裝和標簽”方面，盡管《公約》沒有明確規(guī)定健康警語必須使用圖片或象形圖的形式，但是其不應少于30％的規(guī)定卻是相當嚴格的。另外，《公約》對煙草廣告、促銷和贊助的規(guī)定也是相當嚴厲的，不僅措施具體，而且還有明確的時間表，規(guī)定在《公約》生效后5年內，廣泛禁止和逐步限制煙草制品廣告、促銷和贊助措施。
　　由于“人民享有最高水平的健康”成為了國際社會共同的目標，而不僅僅是一個國家的國內事務，故而，一國內部的煙草控制問題不僅僅關系到一國的利益，也涉及到其他國家利益和人類的共同利益�！豆�約》超越了傳統的主權觀，加強了對締約國內部事務的調整�！豆�約》關于煙草控制措施的主要規(guī)定是從兩個方面人手的�！豆�約》前言中指出：“世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約在制定一項處理成癮物質的管制戰(zhàn)略方面體現了一種觀念的轉變；與以往的藥物控制條約不同的是，世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約堅持減少需求戰(zhàn)略和供應問題的重要性�！睖p少需求和供應這兩方面涉及到大量的國內政策，《公約》對于締約方國內關于煙草的稅收、廣告管制、海關措施、信息披露等多方面做了規(guī)定。通過給締約國國內政策設立統一的或者最低的全球標準，從而降低諸如走私或者通過國外媒體、網絡廣告滲透等跨國煙草威脅。
　　全球化下的公共健康問題日益受到世界各國的關注，各種國際合作得到顯著地發(fā)展。世界衛(wèi)生組織在這種合作中起著主導作用，其他國際組織也積極參與。在這樣一個國際合作的網絡中，不但主權國家發(fā)揮著基礎性作用，而且各種非國家行為體，包括眾多的非政府組織，也都發(fā)揮著積極的作用�！豆�約》十分重視國際機構和民間社會的作用。在國際機構方面，為了確保煙草業(yè)不能因為發(fā)展中國家締約方和經濟轉軌國家締約方一些國家薄弱的立法和執(zhí)行能力而進入市場，《公約》要求各締約方應直接或通過有關國際機構進行合作，以增強履行由本公約產生的各項義務的能力。對于民間社會，《公約》第4條指導厲，則第7款指出：“為了實現本公約及其議定書的目標，民間社會的參與是必要的。”它強調不隸屬于煙草業(yè)的非政府組織和民間社會其他成員，包括衛(wèi)生專業(yè)機構，婦女、青年、環(huán)境和消費者團體，以及學術機構和衛(wèi)生保健機構對國家和國際煙草控制的特殊貢獻，及其參與國家和國際煙草控制的極端重要性。
　　控煙不等于禁煙，世界衛(wèi)生組織制定《煙草控制框架公約》的目的在于為世界范圍內逐步實現煙草控制提供法律上的依據。這就意味著《公約》在成員國生效和執(zhí)行將是一個穩(wěn)定的統一的全球煙草控制方法的重要因素。因此，《公約》對世界范圍內煙草控制的方方面面進行了明確的規(guī)定，內容具有廣泛性和全面性：從保護對象上看，包括了吸煙和非吸煙者在內的全體人民；從保護措施上看，確定了侵害者負責的原則，并提出透明度、國際合作、政治支持等多方面要求；從措施的性質上看，有政治手段，如要求各國作出政治承諾，以促使國內各部門協調合作，還有法律手段，如確定侵害者責任原則，此外還有社會措施，如鼓勵民間合作等。總的來說，措施廣泛性的特點是由煙草控制本身的特殊性決定的。煙草控制不僅僅是疾病控制的問題，它還涉及到貿易控制、國家和國際層面的法律制度和政治制度，以及科學技術交流、民間合作等多方面的問題。所以，世界衛(wèi)生組織不僅在章程中授予自己最廣泛的執(zhí)行權力，而且圍繞公共健康對煙草控制措施做了最廣泛的規(guī)定。
　　
　　三、《煙草控制框架公約》在中國的適用及公共健康規(guī)范的擴散
　　
　　國際規(guī)范的擴散程度有兩個重要的檢視標準。一方面是話語上，它檢視的是政府如何談論規(guī)范。政府對規(guī)范的話語可以從一開始的簡單指涉到后來的完全認同，包括得到國內政治精英的理解和話語上的支持，直至逐步上升到立法層次上的辯論議程上。另一方面是實踐上，它檢視政府實施規(guī)范的程度。政府的做法可以從一開始有限的試探性應用到后來的把規(guī)范制度化。這里具體的實踐做法體現在與國際規(guī)范相協調的國內官僚體制與政治制度變革上，以及特定國家為了接受具體的國際規(guī)范而在國內實施的立法行動。根據以上的分析，我們把國際規(guī)范的擴散程度概括為以下四種：淺層擴散指的是出現了對規(guī)范的不否定的中性話語，但規(guī)范并沒有或只是很少應用于實踐；淺表擴散是指出現了對規(guī)范的肯定話語，但規(guī)范并沒有或只是很少應用于實踐。雖然這兩方面彼此常常對應，但兩者并不一致。隱性擴散指的是出現了對規(guī)范的中性或否定性話語，但規(guī)范積極地被應用于實踐中。深層擴散指出現了對規(guī)范的肯定性話語，而且規(guī)范被積極應用于實踐中。
　　當前，在煙草控制的話語上，中國政府日益顯示出對公共健康規(guī)范的接受，官員和學者幾乎一致強調履行《煙草控制框架公約》的重要性。2003年11月10日，中國常駐聯合國代表王光亞大使在紐約聯合國總部代表中國政府簽署了《煙草控制框架公約》，在公約談判中發(fā)揮了建設性作用。王大使在簽署該公約后向記者表示，中國積極支持世界衛(wèi)生組織在控煙領域采取的行動。中國簽署該公約，再次向世界表明中國對世界衛(wèi)生組織工作的支持和中國政府對控煙工作的重視。中國愿在公約的框架下加強同各國的合作，應對公共衛(wèi)生領域的挑戰(zhàn)，進一步完善中國的控煙工作。衛(wèi)生部長陳竺在2008年全國衛(wèi)生工作會議上的講話中指出以社區(qū)、廠礦、學校等為重點，深入開展健康教育和健康促進活動，培養(yǎng)健康積極的生活方式，消除危險因素，強調認真履行《煙草控制框架公約》，積極做好控煙干預工作，努力減少煙草對健康的危害。“雙對” 國家的中國來說，可以樹立積極支持控煙、保護公眾健康的負責任的國家形象，有利于提高我國在國際上的地位�！�
　　而從《公約》在中國本土的適用的實踐來看，首先，中國在控煙問題上正向世界靠攏，全球意識和公共健康規(guī)范得到初步傳播�！耙匀�球化為代表的歷史大趨勢及其造成的體系轉型在根本上是有利于中國和平發(fā)展的，給中國帶來生機無限的戰(zhàn)略空間�！倍�在此過程中，中國明確意識到加入國際制度是贏得負責任聲譽的重要條件。故而，中國已于2005年8月28日由第十屆全國人大常委會正式批準成為世界《煙草控制框架公約》的簽署國之一，而且中國在減少煙草銷售和消費上采取了必要的措施。如增加了對控煙的投入；創(chuàng)建“無煙奧運”；繼香港之后，北京、上海等重要城市相繼頒布或制定新的公共場所禁煙法規(guī)；《中華人民共和國廣告法》和《煙草廣告管理暫行辦法》先后出臺，其中明文規(guī)定禁止利用廣播、電影、電視、報紙、期刊發(fā)布煙草廣告或以文章的形式變相發(fā)布煙草廣告等都是最好的例證。另外，中國政府在廣大卷煙消費者尚不能完全戒煙的情況下，進行了降焦減害研究和推廣工作。2006年1月9日，國家煙草專賣局發(fā)布了《關于調整卷煙焦油限量要求》的政策文件，同時規(guī)定2006年7月1日以后生產的盒標焦油含量在15毫克／支以上的卷煙，將視為不合格產品而不得進入卷煙市場。中國煙草行業(yè)的標準規(guī)范已慢慢地開始與國際接軌且逐漸并軌。由此，中國的煙草政策直指“高香氣、低焦油、低危害”的目標。
　　其次，吸煙導致的公共健康問題越來越嚴重，煙草控制已成為中國廣泛而深刻的議題。中國是世界上煙草生產和消費量最大的國家，分別占全球總量的1／3。目前全國有3.5億多人吸煙，每年死于與吸煙相關疾病的人數達100萬，超過了結核病、艾滋病、車禍和自殺等死亡人數的總和。在全國每年新發(fā)的180萬例癌癥中，有1/3與煙草制品相關，每年直接的醫(yī)療費用超過230億元。而且在中國的吸煙人口中，青少年和貧困人口占相當的比例，青少年煙民遠遠超出了500萬人。吸煙已經成為引起嚴重健康問題和死亡的主要原因。在綜合國內研究成果的基礎上，中國政府逐步確認并日益重視煙草的危害程度�！豆�約》在中國正式生效后，除每年在全國組織開展世界無煙日宣傳活動外，衛(wèi)生部還發(fā)布了中國控制吸煙報告�！�2007年中國控制吸煙報告》的主題是“創(chuàng)建無煙環(huán)境，享受健康生活”。《2008年中國控制吸煙報告》的主題是“無煙青少年”。兩份報告都受到了社會各界的廣泛關注和高度重視，也宣示了中國保護公民健康的鄭重承諾及履行《煙草控制框架公約》的堅定決心。與此同時，中國也圍繞控煙履約的重點工作開展宣傳報道，鼓勵媒體宣傳控煙，2008年7月啟動了2008-2009年度中國煙草控制大眾媒體傳播活動。
　　第三，隨著社會的不斷發(fā)展與進步，健康倡導者的作用日益增強，他們在控煙議題上達成共識，并將共識轉變成輿論壓力，達到煙控的目的。在國際上，他們加強了與跨國網絡的聯系，借助非政府組織，特別是借助世界衛(wèi)生組織的力量，參與煙草控制行動以減少煙草消費。在國內，健康倡導者不僅僅包括社會各部門――即與煙草業(yè)無隸屬關系的公立和私立機構以及非政府組織，還包括衛(wèi)生工作者等，他們成為民間控煙的主要力量。他們通過新聞媒體，在社會、學校和家庭環(huán)境中向廣大民眾傳遞控煙、禁煙的信息和知識，提高公眾拒絕煙草危害的意識。
　　第四，社會的發(fā)展不與個人的發(fā)展和個人最高的身心健康相違背是現代社會的標志，也是社會“和諧”的標志。“在現代社會中，各個國家有義務將個人的健康作為本國首要的任務，每個人所能達到的‘最高’的身心健康是社會的基本使命，而無論是在工業(yè)化過程還是在轉型時期，這是為現代國家的根本性質所決定的�！敝袊�政府逐漸認識到：在國家的經濟規(guī)模達到了相應的高度之后，重視人的健康和人的發(fā)展成為了國家的頭等大事，也是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。因此，在當前中國經濟高速發(fā)展時期，中國政府的優(yōu)先考慮可能正在轉向更好的公眾健康方面，并會在合作的基礎上參與到全球多邊行動中，推進國內公共健康制度的完善。國家煙草專賣局、國家質檢總局、履行《公約》工作部協調領導小組成員單位，印發(fā)了《中華人民共和國境內卷煙包裝標識的規(guī)定》。該《規(guī)定》已在2009年1月1日起正式實行。這一《規(guī)定》的實施無疑使中國卷煙的包裝發(fā)生重大變化，煙標的大規(guī)模改造工作已經開始。
　　中國的煙控行動取得了一定的實效，但是中國是世界上簽署《公約》國家中唯一一個實行煙草專賣制度的國家。與其他國家不同，在中國，政企不分的煙草專賣體制卻將監(jiān)管者和經營者混為一體。國家煙草專賣局即為中國煙草總公司，身兼政府、企業(yè)雙重身份，其生產、銷售、進出口及政策制定都高度統一。在這種體制下，如何在現實的煙草稅收利益和長遠的公眾健康利益之間進行取舍，注定要面對更為復雜的利益糾葛。另外，《煙草控制框架公約》和國內相關法律之間，存在不小的差距，包括稅法、公共場所禁止吸煙、煙草制品管制、包裝和標簽、煙草廣告、促銷和贊助、戒煙和公共教育等。更為重要的是，迄今為止，中國還沒有一部煙害防治法。
　　總之，中國履行《公約》體現了進一步樹立積極支持控煙、保護公眾健康的負責任的形象，也將推進中國健全控煙法律、法規(guī)的制度進程，更加嚴格規(guī)范煙草的生產和經營，落實控煙工作。綜合以上觀察，我們可以得出以下結論：以公共健康為中心的煙控規(guī)范在中國的擴散介于淺表擴散與深層擴散之間，其發(fā)展趨勢是要從過去專注于《煙草控制框架公約》轉向國內體制的改革與配套等一系列的立法行動。

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