地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型機理闡釋,基于政務改革經(jīng)驗分析

　摘要：推進地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是黨的十九屆四中全會對我國電子政務發(fā)展提出的目標要求。以政務改革的先行省份之一為實體考察對象，分析地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的探索歷程及其治理績效，剖析當前地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的障礙因素與梗阻問題，探尋其內(nèi)在機理和實現(xiàn)過程。研究發(fā)現(xiàn)，省政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型有其內(nèi)生演進的特殊規(guī)律，經(jīng)歷了基礎建設、體系建設、高水平建設、“一體化”標準建設螺旋式上升的四個改革探索階段，有其內(nèi)在的功能邏輯及建構(gòu)機理。據(jù)此，提出地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型理念、建設方案和改革愿景目標，進而打造整體智治現(xiàn)代政府，為地方政府治理能力現(xiàn)代化探索“先行”發(fā)展路徑。

　一、數(shù)字革命潮流與政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展態(tài)勢

　數(shù)字革命是當今世界“百年未有之大變局”的關鍵變量之一。在“萬物互聯(lián)”的時代背景下，數(shù)字技術、人工智能的迅猛發(fā)展，催生了全球范圍政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。美國于 20 世紀 90 年代率先提出構(gòu)建“電子政府”（e-government）的數(shù)字治理構(gòu)想，成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“領頭羊”。在進入 2010 年之后，國際社會尤其是發(fā)達國家都十分重視將政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為提升綜合國力的重大戰(zhàn)略，并將其作為應對未來全球競爭的工具選擇，“紛紛運用數(shù)字技術推動政府轉(zhuǎn)型成為新公共管理運動后政府改革的主旋律之一”。2015 年，國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)出數(shù)字政府戰(zhàn)略的全球倡議；美國于 2017 年頒布“數(shù)字政府戰(zhàn)略”（M-Government）；英國在 2012 年至2017 年期間，先后頒布《政府數(shù)字化戰(zhàn)略》《政府數(shù)字包容戰(zhàn)略》《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017-2020）》，并啟動“數(shù)字政府即平臺”計劃（2015 年）；韓國于 2013 年制定“政府 3.0 時代”“智慧政府實施計劃”；而被日本早稻田大學《國

　際數(shù)字政府評估排名研究報告》連續(xù)多年確定為排名第一位的新加坡政府則提出政府數(shù)字化變革的“智慧國家工程”。2014 年之后，聯(lián)合國 193 個成員國相繼開展了不同程度的在線服務�？梢�，推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型、建設數(shù)字政府是世界各國政府努力適應數(shù)字化治理潮流的改革戰(zhàn)略抉擇和必須審慎應對的高階政治問題。

　作為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的后發(fā)國家，我國自 20 世紀末開始重視推動辦公自動化的應用。相對來說，國內(nèi)學術界對數(shù)字政府轉(zhuǎn)型問題的關注和研究則更晚于辦公自動化和電子政府建設的實踐探索，并且早期研究僅局限于數(shù)字政府運行的技術規(guī)制，數(shù)字政府對政府管理體制的影響及對策等局部領域。總體來說，在實踐領域，我國推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型雖起步晚，但近年來發(fā)展快、爆發(fā)力強，呈現(xiàn)出后發(fā)優(yōu)勢凸顯、整體提升、多點開花的迅猛發(fā)展態(tài)勢。電子政務發(fā)展指數(shù)世界排名已經(jīng)從 2012 年的第 78 位迅速上升至 2020 年的第 45 位（聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部《聯(lián)合國電子政務調(diào)查》2020 年版）；在線服務指數(shù)位列第 34 位，基本達到國際領先水平。32 個省級政府（省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團）網(wǎng)上政務服務平臺體系已全部建成，平均可提供網(wǎng)上政務服務事項 1353 項。在“網(wǎng)絡強國”戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略（黨的十八大）后，2015年 9 月國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，確立了智慧社會建設、數(shù)字治理、“數(shù)字中國”的政府改革主旋律。在中央政府的戰(zhàn)略部署之下，地方 30個省市構(gòu)建了覆蓋省市縣三級以上的一體化網(wǎng)上政務服務平臺，29 個省市開通了政務服務移動端，25 個省市開通了政務服務微信公號。各地在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型探索中創(chuàng)新紛呈，其中，福建省建成了全國最早的電子政務云平臺，廣東省 2018 年啟動“數(shù)字政府”規(guī)劃和行動計劃，“一網(wǎng)通辦”（上海）、“不見面

　審批”（江蘇）、“智慧政務”（安徽）、“集成服務”（貴州）等數(shù)字政府建設品牌，均對其他地方政府發(fā)揮了標桿引領的作用。黨的十九屆四中全會則對治理能力現(xiàn)代化進程中數(shù)字政府轉(zhuǎn)型提出了具體的目標要求，即“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則”。自此，國內(nèi)地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型步入實踐探索、理論創(chuàng)新的“快車道”。

　二、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的探索歷程

　對于政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演進規(guī)律，國外有學者認為，“以數(shù)字政府系統(tǒng)為基礎的協(xié)同型政府建設經(jīng)歷‘火爐管’式組織、整合化、全國性入口、組織間整合以及需求驅(qū)動的協(xié)同型政府五個發(fā)展階段”。而美國政治學家達雷爾·韋斯特（2011）則作出判斷，“數(shù)字政府的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：公告板階段、部分服務供給階段、系統(tǒng)服務的門戶網(wǎng)站階段、互動式民主階段”。從的情況來看，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型無疑走出了一條具有地方特色的內(nèi)生演進的路子，是數(shù)字建設的重要組成部分。作為全面展示制度優(yōu)越性“重要窗口”的先行者，自 2003 年以來，省委、省政府為增強改革后勁，選擇“刀刃向內(nèi)”的改革驅(qū)動模式，“著眼于體制機制的創(chuàng)新與市場活力的激發(fā)”、打造最佳營商環(huán)境，全力推行成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型“全國樣板”的政府治理革命。圍繞構(gòu)建“整體智治、唯實惟先”現(xiàn)代政府的目標導向，歷經(jīng)了基礎建設、體系建設、高水平建設、“一體化”標準建設四個螺旋式上升的改革探索階段。

　 （一）基礎建設階段（2003—2012 年）

　數(shù)字政府轉(zhuǎn)型肇始于 2003 年，時任省委書記習近平同志提出“推進‘數(shù)字’建設”，以及“數(shù)字是全面推進我省國民經(jīng)濟和社會信息化、以信息化帶動工業(yè)化的基礎性工程”等重要思想論斷，并主持制定實施《數(shù)字建設規(guī)劃綱要（2003-2007 年）》，加快電子政務建設、探索網(wǎng)絡審批方式成為當時政府主要的改革任務之一，全省各級政府積極“探索起步、夯基壘臺”，謀劃建設政府綜合門戶網(wǎng)站，分步推行網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上辦公，推進政務公開、提高政府服務水平、打造清明的政務環(huán)境。自 2003 年起，以事項目錄、政務公開為主要內(nèi)容的省政府綜合門戶網(wǎng)站率先開通運營，到 2007 年底，基本建成省市縣三級政府綜合門戶網(wǎng)站群的“電子政務”框架。2006 年，全省啟動建設電子政務實時監(jiān)督系統(tǒng)，至 2010 年初開通運行省政府網(wǎng)上辦事大廳，網(wǎng)站功能開始從政務公開向網(wǎng)上審批服務拓展。綜上所述，數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型的基礎建設階段是以政府門戶網(wǎng)站開通運營為主要內(nèi)容和標志的，初步由傳統(tǒng)的經(jīng)驗主義“人治”方式轉(zhuǎn)向?qū)��?shù)字化法治方式的求索，但對數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的踐行與詮釋尚停留在靜態(tài)的數(shù)字政府形態(tài)層面。

　 （二）體系建設階段（2013—2016 年）

　2013 年底，省開啟政務服務“一張網(wǎng)”建設。至 2014 年 6 月 25 日，在國內(nèi)建成首個省市縣一體化建設與管理的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”云平臺，實現(xiàn)政務服務上線運行。同年，制定出臺《省深化行政審批制度改革實施方案》，力求以“一張網(wǎng)”為載體晾曬“四張清單”（政府部門權力清單、責任清單、企業(yè)投資項目負面清單、財政專項資金管理清單），依法依規(guī)厘清政府治理邊界，為數(shù)字政府

　新模式下流程再造套上“權責緊箍咒”。2014 年實施的“電子政務建設的云基礎設施戰(zhàn)略，建設電子政務‘一朵云’，為后來的全省電子政務和公共數(shù)據(jù)的整合和共享奠定了堅實的基礎”。至 2015 年，全省信息架構(gòu)設計、信息化發(fā)展指數(shù)已躍居全國第三達到 95.89。人口、法人單位等基礎信息數(shù)據(jù)庫基本建立，統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫等一批專業(yè)數(shù)據(jù)庫相繼建成使用。率先推出政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，將 68 個省級政府單位共 358 項數(shù)據(jù)類目全面向社會開放。由此可見，體系建設階段是以政務服務“一張網(wǎng)”上線運行為主要內(nèi)容和標志，并且已然觸及到一個深層問題：“數(shù)字政府”并非僅僅是指政府辦公流程的“數(shù)字化”和政務處理的“電子化”，其真實含義更多是指政府通過數(shù)字化思維、數(shù)字化理念、數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)字化資源、數(shù)字化工具和數(shù)字化規(guī)則等治理信息社會空間，提供優(yōu)質(zhì)政府服務，增強公眾服務滿意度的過程。可以說，這是一種全新的動態(tài)公共治理方式和技術治理改革進程。

　 （三）高水平建設階段（2017—2018 年 7 月）

　2017 年初，省遵從“群眾和企業(yè)到政府辦事最多跑一次”的理念和目標，通過自主創(chuàng)新和頂層設計開始有計劃組織“最多跑一次”改革，“重點攻堅、綜合集成出成果”，圍繞“最多跑一次”辦事事項打通數(shù)據(jù)孤島。改革目標、評估改革效果從賦權于群眾的角度而確定，從與企業(yè)和人民群眾生產(chǎn)生活關系最緊密的領域和事項做起，由點到面逐步實現(xiàn)全覆蓋。倒逼各級各部門減權、放權、治權，逐步形成和完善行政許可、行政服務等全領域的“一次辦結(jié)”機制，市場監(jiān)管的“部門聯(lián)合、隨機抽查、按標監(jiān)管”的“一次到位”機制，便民服務“在線咨詢、網(wǎng)

　上辦理、證照快遞送達”的“零上門”機制。至 2017 年底，省內(nèi)各類辦事事項得到系統(tǒng)性梳理和規(guī)范，“一窗受理、集成服務、一證通辦”的辦事流程、數(shù)字化公共服務體系得到結(jié)構(gòu)性優(yōu)化（參見圖 1），“最多跑一次”改革關鍵環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)共享取得實質(zhì)性突破。2018 年的“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”行動，從服務轉(zhuǎn)向治理，以部門履職的核心業(yè)務數(shù)字化為突破口，改革逐步向縱深發(fā)展，數(shù)據(jù)基礎設施逐步整合，政務服務網(wǎng)成為全國有影響力的公共數(shù)據(jù)平臺。“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一證通辦、一次辦成”實現(xiàn)全覆蓋，掌上辦事“浙里辦”、掌上辦公“浙政釘”快速推進。省市縣三級 63.6%的民生事項實現(xiàn)“一證通辦”，適宜網(wǎng)上辦理事項 100%開通網(wǎng)上辦，企業(yè)投資項目開工前審批全流程實現(xiàn)“最多跑一次、最多 100 天”，重大標志性應用成效凸顯�？梢�，高水平建設階段是以“最多跑一次”改革重塑政務服務新模式，以多部門多業(yè)務的協(xié)同式和場景化應用、重塑權力結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容和標志，“是政府對權力邊界的主動再界定、權力制衡機制的自主再構(gòu)建，行政職能和權力運行的治權再科學化”。這一階段，數(shù)字政府建設致力于從部門轉(zhuǎn)型逐步向整體政府轉(zhuǎn)型升級，并且已經(jīng)涉入數(shù)字治理的實質(zhì)領域，由流程轉(zhuǎn)變、數(shù)據(jù)共享的技術邏輯向開放共享、整體協(xié)同、合作共治的現(xiàn)代治理的觀念與職能轉(zhuǎn)變，從而確立了在國內(nèi)地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型格局中的“領跑者”地位。

　 圖 1 “最多跑一次”改革的數(shù)字化公共服務體系

　 （四）“一體化”標準建設階段（2018 年 7 月至今）

　在數(shù)字政府建設全國“一盤棋”的愿景下，國內(nèi)學者翟云認為，規(guī)范和標準是以整體政府理念為基礎的電子政務改革發(fā)展的關鍵“支撐點”。經(jīng)過三個發(fā)展階段尤其是“最多跑一次”改革后，各地政府在數(shù)字政府改革上出現(xiàn)了創(chuàng)新有余而標準化不足、尺度不一、技術交叉以及“自立門戶”等情況。鑒于省域內(nèi) 11 個設區(qū)市 90 個縣（市區(qū)）政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型水平參差不齊、進度不一，為整合轉(zhuǎn)型資源、統(tǒng)一建設標準，以“最多跑一次”改革的標準化建設為“突破口”升級既有電子政務成果。2018 年 7 月 16 日，省創(chuàng)新政策工具，向全省印發(fā)《省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準化建設方案（2018-2020 年）》（浙政辦發(fā)〔2018〕70 號），明確提出要“全面實施標準化戰(zhàn)略，深化國家標準化綜合改革試點，以標準化支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，在目標設定上定點指向夯實政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準體系框架基礎、增強政府數(shù)字領域標準話語權競爭力、釋放政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準的規(guī)范和引領效應。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型開始進入到以構(gòu)建具備地方特色的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準體系為導向，政務改革實踐的方向和具體任務轉(zhuǎn)而聚焦于以打造“一體化”智慧

　政府助推現(xiàn)代政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，力爭“把數(shù)字化轉(zhuǎn)型先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強大治理效能”。

　 兩年來，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型“一體化”體系框架已基本搭建，逐步構(gòu)建成一套權責明確、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)清晰、系統(tǒng)高效的標準體系。同時，在省內(nèi)分頭實施“三個一批”，即：制定出一批具領先水平的亟需標準，開展了 10 項關鍵領域的標準項目，形成一批可復制、可推廣的標準成果；初步制定修訂形成涵蓋經(jīng)濟、社會諸領域和政府，包含 50 項國家標準、地方標準、行業(yè)標準為主體的標準體系，以優(yōu)先制定政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型亟需標準為先導，撬動經(jīng)濟和社會各領域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。由此可見，“一體化”標準建設階段以系統(tǒng)性、標準化、功能型數(shù)字政府轉(zhuǎn)型為主要內(nèi)容和標志，它既體現(xiàn)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一規(guī)劃、制度規(guī)范層面，也包含各級地方政府工作目標一致性；既包括標準化政府權力運行機制，也涵蓋社會治理、公共服務、市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、環(huán)境保護等諸多領域的標準體系；既體現(xiàn)為政府治理標準化效應、公務人員整體政府的理念層面，也包含公共數(shù)據(jù)平臺標準化建設，直面打通信息孤島的堵點難點、打通數(shù)據(jù)互通關鍵節(jié)點，構(gòu)建跨部門、跨層級、跨領域標準模型的行動層面；并基本達到數(shù)字治理與現(xiàn)代公共治理的高度重合與疊加一體，從而實現(xiàn)對原有的行政層級、辦事事項、城市群協(xié)作的全方位拓展和超越。

　 三、地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實體考察：“經(jīng)驗”的治理績效

　考察政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的探索歷程，不難發(fā)現(xiàn)，其始終有著追隨中央主導制定的政策策略，把握數(shù)字時代變革新特征、發(fā)展新走向的高度政治覺醒，始終有著“不進則退、慢進也是退”的自我革命精神和危機緊迫意識。其轉(zhuǎn)型動力來自于自身善于創(chuàng)新使用政策工具、完善制度體系，創(chuàng)新組織賦能和行動路徑，探索新的技術治理方式，并且這些推動力因素相互滲透、相互影響、相互推動，從而催生出地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的獨特走勢。因此，才成為“全國率先進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，優(yōu)化和提高政務整體水平的省級機構(gòu)”，并且成為展示我國數(shù)字化政務服務建設最新成就的“重要窗口”和地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的典范之一。

　 （一）“四梁八柱”：全面搭建

　“制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟領域里交換的激勵，制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關鍵”，而角色理論認為，“制度（institution）可以叫做復雜的制度化的角色整合，這種整合在所談及的社會系統(tǒng)中具有戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)的意義”。就制度安排而言，政府的重大工作舉措通常先以文件或者政策的形式向組織內(nèi)部或者社會公開發(fā)布，從而確立改革工作的合理性與合法性地位。

　 從這一意義上講，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程中，省委省政府表現(xiàn)出“治理超前”的前瞻能力，“憑借集中性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性、高效性的制度優(yōu)勢，通過改革創(chuàng)新，

　集中力量解決人民關切的問題，并通過對現(xiàn)實問題的逐一解決最終實現(xiàn)制度的成熟固化”。其數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度體系是從頂層設計入手取得制度優(yōu)勢和綜合效應的，重點“點擊”數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全管理、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等領域，制定清晰的戰(zhàn)略、路徑、策略以求釋放治理效能，在理論體系、理論框架上高起點研究，在制度體系的建立和完善上高質(zhì)量編制，從而“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”�？茖W推動公共數(shù)據(jù)管理權力機關立法，并動態(tài)地將前期政策供給轉(zhuǎn)化為制度保障，以印發(fā)《深化數(shù)字建設實施方案》和《政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型總體工作方案》為標志，連續(xù)制定出臺《加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》（2017）、《省公共數(shù)據(jù)和電子政務管理辦法》（2017）、《政務辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》（2017）、《法人庫數(shù)據(jù)規(guī)范》（2018）、《省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準化建設方案（2018-2020 年）》《長三角地區(qū)政務服務“一網(wǎng)通辦”試點工作方案》和《數(shù)據(jù)開放與安全管理辦法》（2020）等體系化的制度安排，積累了豐厚的制度資源，并建立起相應的執(zhí)行體系。

　一是制定電子政務項目管理辦法和績效評價體系，其中包含完備的、成建制的數(shù)據(jù)開放細則、分類分級標準、安全脫敏技術規(guī)范，并在制度體系構(gòu)建基礎上建設成四個完整的數(shù)字政府體系；二是打造公共數(shù)據(jù)平臺，以業(yè)務協(xié)同、數(shù)據(jù)共享兩大模型建設為重點，建立“四橫三縱”平臺架構(gòu) 1；三是編制《政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作指南》，明確推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論框架、實施路徑和工具方法；四是建立各地各部門橫向聯(lián)動、縱向協(xié)同的工作機制，組建工作專班，實行掛圖作戰(zhàn)，跨部門、跨層級協(xié)同推進。如設區(qū)市溫州堅持一張藍圖、一張網(wǎng)、一個界面、一個中心的“四個一”原則，編制總體方案和跨部門協(xié)同數(shù)字化應用、

　公共數(shù)據(jù)治理體系、城市物聯(lián)網(wǎng)基礎設施等配套規(guī)劃，“一盤棋”推進數(shù)字政府建設。

　 （二）“浙里辦”“浙政釘”：集成優(yōu)化

　政務服務改革始終秉持“智能導服、收辦分離、線上線下融合”的原則，“好辦事、易辦事”的用戶導向，持續(xù)推進“掌上辦事”“掌上辦公”數(shù)字化政務服務協(xié)同系統(tǒng)平臺迭代升級。提升辦事體驗、用戶體驗和用戶黏性，聚焦與群眾、企業(yè)密切相關的高頻服務。2020 年 4 月，“浙里辦”用戶數(shù)已達到 3285 萬，網(wǎng)上全流程辦理可辦率達到 100%，掌上可辦率達 80.5%，跑零次率達 97.4%，匯聚便民服務應用 392 個事項“一證通辦”，占比 91.4%。在此進程中，深切認識到數(shù)字政府轉(zhuǎn)型事關國際國內(nèi)新一輪的營商環(huán)境較量，優(yōu)化營商環(huán)境是政府治理技術的“核心要義”之一，也是檢驗地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理效能的一個重要指標。在“浙里辦”全省統(tǒng)一入口的“浙里親清”營商專區(qū)中，全省涉及企業(yè)生命周期量化指標的 350 余項政務服務事項能夠在網(wǎng)上辦、掌上辦，企業(yè)開辦全面實現(xiàn)一日辦結(jié)，為企業(yè)提供一站式服務，竣工驗收等前審批實現(xiàn)“最多 90 天”，基本形成了覆蓋省市縣、流程透明、實時在線的企業(yè)服務體系。隨著省市縣三級服務事項順暢接入政務服務 2.0 平臺，“申請零字段、審批零人工、領證零上門、存檔零紙件”的“智能秒辦”事項得以順暢開展，辦事實現(xiàn)無差別受理、全過程監(jiān)控、“好差評”閉環(huán)，使得全省外部業(yè)務流程再造的各項指標均已經(jīng)走在全國前列。2019 年，國內(nèi)首個綜合型“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺“浙里督”入選智慧中國年會的“中國營商環(huán)境特色 50 強”。

　 與此同時，“浙政釘”業(yè)務協(xié)同功能彰顯，推動各級部門“強協(xié)同、提效能、促公開”。“浙里辦”和“浙政釘”品牌效果得以發(fā)揮，注冊用戶 123 萬，建立政務群18 萬個，開發(fā)集成“釘”應用 988 個，建成機關內(nèi)部“最多跑一次”協(xié)同辦事系統(tǒng)，90%以上部門間非涉密辦事事項接入平臺。41 個部門聯(lián)辦“一件事”流程整體性再造、數(shù)據(jù)高質(zhì)量共享，“一件事”延伸擴面提升移動端辦事體驗，即“一套材料、一次告知、一表申請、一口受理、一網(wǎng)通辦、一次辦結(jié)”，有效突破政府跨部門之間的“利益”和權力藩籬，實質(zhì)性地改進了政府各系統(tǒng)之間協(xié)同互動和辦公溝通的效率，使省級部門間辦事事項 99%實現(xiàn)“最多跑一次”。目前，除審計以外的“8+13”重大項目 2 全部整合至“浙政釘”，新應用的“訂單+清單”預警監(jiān)測、房地產(chǎn)大數(shù)據(jù)、經(jīng)濟運行監(jiān)測分析等系統(tǒng)均已呈現(xiàn)出良好的決策分析輔助價值。其中設區(qū)市麗水制定并發(fā)布國內(nèi)首個機關內(nèi)部辦事地方標準，市級機關內(nèi)部“最多跑一次”實現(xiàn)率 97%、網(wǎng)辦率 83%。2019 年 10 月 15 日正式上線的“好差評”全省統(tǒng)一系統(tǒng)已率先運行并對接國家平臺，全面覆蓋 4500 多個部門、線上線下 6 大評價渠道，實現(xiàn)“1 日回訪、15 日整改反饋”，形成了差評處理閉環(huán)機制，匯集評價數(shù)據(jù) 2900 余萬條，差評按期整改率達 97.6%。

　 （三）“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”：全鏈條環(huán)閉

　隨著全省橫向到邊、縱向到底的統(tǒng)一行政執(zhí)法監(jiān)管平臺的建立，完成與國家平臺對接，并覆蓋至省市縣三級 3563 個執(zhí)法部門，開通執(zhí)法人員賬號 6.5 萬個，

　掌上執(zhí)法率達 99%，國家平臺下發(fā)的風險事件線索反饋率已提升到 91%，可以說基本實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的全鏈條業(yè)務閉環(huán)。其中，圍繞“531X”工程 3進行頂層設計，建成全省一體化公共信用信息平臺，構(gòu)建公共信用評價、信用綜合監(jiān)管和聯(lián)合獎懲三大體系，推動“信用+”聯(lián)動十大場景應用，雙隨機抽查、跨部門協(xié)同檢查等工作均在平臺應用中開展，并結(jié)合信用信息、投訴舉報等實施針對性監(jiān)管。建成全省統(tǒng)一的處罰辦案系統(tǒng)，行政檢查事項全部接入統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)了從行政檢查到處罰辦案的監(jiān)管閉環(huán)。并將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術綜合運用于重點營運車輛監(jiān)管、污染源監(jiān)管、醫(yī)療廢物非接觸式監(jiān)管、藥品監(jiān)管、教育培訓機構(gòu)資金監(jiān)管、食品安全綜合治理、郵政快遞業(yè)監(jiān)管等 7個重點領域，通過“浙里督”智慧督查平臺，推進重點督查、惠企減負、績效考評、數(shù)據(jù)監(jiān)測一體化運作，打造全省智慧督查一體化平臺。在探索推進智慧監(jiān)管示范性項目建設領域，各地創(chuàng)新紛呈，如金華市推出部門“一把手”帶頭參與、帶頭體驗、深度試用的“浙政釘·掌上執(zhí)法”新方式，施行“簡單執(zhí)法綜合化，復雜執(zhí)法專業(yè)化”的信用監(jiān)管、非接觸式監(jiān)管等新模式；紹興、衢州運用企業(yè)信用風險模型，將信用評價結(jié)果應用于市場監(jiān)管部門“雙隨機、一公開”當中，問題檢出率得到大踏步提升；省衛(wèi)生健康委創(chuàng)新醫(yī)廢非接觸式智能監(jiān)管模式，對全省 380 家二級及以上醫(yī)療機構(gòu)和 1472 家社區(qū)衛(wèi)生服務中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）醫(yī)廢處置實行全過程、全閉環(huán)、多部門協(xié)同智能監(jiān)管；湖州依托城市數(shù)字大腦積極探索醫(yī)�；�金監(jiān)管方式，構(gòu)建醫(yī)�；�金“事前提醒、事中控制、事后處置”的全天候智慧監(jiān)管體系。

�。ㄋ模┕�共數(shù)據(jù)平臺：支撐力強

　伴隨著政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進程不斷加快，一批省域治理專題數(shù)據(jù)庫、“數(shù)據(jù)高鐵”專線的建成使用，省數(shù)據(jù)開放與應用創(chuàng)新的效果不斷凸顯，以公共數(shù)據(jù)平臺和云平臺作為整體支撐，保證了安全穩(wěn)定的數(shù)據(jù)流通和及時高效的算力支持，數(shù)據(jù)平臺支撐得以持續(xù)增強，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

　一是數(shù)據(jù)歸集質(zhì)量提升。在“兩地三中心”省級政務云平臺架構(gòu)、兩級公共數(shù)據(jù)平臺建成后，歸集全省 205.4 億條數(shù)據(jù)，基本落成省市兩級架構(gòu)的政務“一朵云”，問題數(shù)據(jù)比例從 2018 年底的 0.11%下降到 2020 年初的 0.06%。其中，舟山建設智慧大腦，匯集公安、城管等 6000 余路視頻，歸集 37 個部門、532個資源目錄、4.7 億條數(shù)據(jù)，對破解“數(shù)據(jù)孤島”的治理難題發(fā)揮了顯著的效能。

　二是數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全監(jiān)管體系趨于完善。數(shù)據(jù)平臺累計共享調(diào)用 15.5 億次，其中政務服務調(diào)用 1.4 億余次，“一證通辦”事項調(diào)用 915 萬次。每調(diào)用一次數(shù)據(jù)，就意味著少交一份紙質(zhì)材料或少填幾項信息。大數(shù)據(jù)處理分析平臺中運行的“可用不可見”共享模式，為金融綜合服務平臺、公共信用信息平臺、“畝均論英雄”“天羅地網(wǎng)”等 60 個項目提供批量數(shù)據(jù)建模分析支撐。其中金融綜合服務平臺共享使用 6637 項數(shù)據(jù)，公共信用信息平臺共享使用 4392項數(shù)據(jù)。

　三是數(shù)據(jù)開放成效初現(xiàn)。在復旦大學聯(lián)合國家信息中心數(shù)字中國研究院發(fā)布的《2019 中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》中，在“中國地方政府開放數(shù)據(jù)指數(shù)”中排名全國第二。這主要得益于省市數(shù)據(jù)開放目錄的不斷完善，數(shù)據(jù)開放需求清

　單的厘清，以及市場監(jiān)管、交通出行、普惠金融、社會保障、醫(yī)療健康等領域的數(shù)據(jù)相繼被優(yōu)先開放。

　此外，還依托云棲小鎮(zhèn)等平臺培育市場化數(shù)據(jù)應用服務主體，打造數(shù)據(jù)供應鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，建設數(shù)據(jù)供應中樞系統(tǒng)。設區(qū)市衢州舉辦數(shù)據(jù)開放挖掘大賽，涌現(xiàn)出車輛智慧管理、精準教學、未來社區(qū)智慧健康等 20 個數(shù)據(jù)開放社會化示范應用場景。溫州開發(fā)的“個人數(shù)據(jù)寶”率先將公共數(shù)據(jù)向本人開放，民眾只需在手機上即可查看個人數(shù)據(jù)、提交數(shù)據(jù)糾錯申請、授權第三方使用數(shù)據(jù)，其推出的“政務服務一證辦”“金融服務快易辦”等便民場景，僅開通 1 個月，金融機構(gòu)就通過該系統(tǒng)共辦理授信業(yè)務 925 筆（2.2 億元）。

�。ㄎ澹�“信用+聯(lián)動”：信用生態(tài)重建

　憑借優(yōu)良的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型政策環(huán)境，堅持以制度功效突破“信用壁壘”，以數(shù)字技術設計、維護和管理社會信用體系，系統(tǒng)性創(chuàng)新信用制度，階梯式發(fā)展社會信用運用模式，推動數(shù)字化信用建設在行政、社會和市場等領域的深化應用，在自治性、開放性、可追溯性、智能合約和共識機制等方面賦能數(shù)字信用體系，信用機制的數(shù)字化征信效果十分顯著。具體表現(xiàn)在以下幾個信用管理“公鏈”新模式的應用上：

　第一，“信用+審批服務”新模式的運行。目前，已實現(xiàn)省市縣 128 個審批系統(tǒng)（平臺）接入，累計反饋 104.8 萬次，優(yōu)先辦理 4.5 萬件，不予辦理 1047 件，從嚴辦理 725 件，納入重點監(jiān)管 1490 件。

　第二，“信用+執(zhí)法監(jiān)管”新模式的運行。推行信用體系與統(tǒng)一行政執(zhí)法平臺對接，通過事前查詢，根據(jù)不同主體信用狀況實施分類監(jiān)管，推送重點監(jiān)管企業(yè)3.9 萬家，抽查 5.6 萬次。

　第三，“信用+公共服務”新模式運行。迄今為止，全省已接入公共服務系統(tǒng) 75個，接口調(diào)用查詢 685 萬次。各級政府對公共服務領域中的信用優(yōu)秀服務對象，采取了便利化的辦理優(yōu)先等激勵措施。杭州、金華、衢州、湖州等設區(qū)市加快推進信用的社會化應用，如杭州推出的“錢江分”個人信用指數(shù)，主動授權開通67.2 萬人，查詢使用 493.8 萬人次，在掃碼乘車信用付、免押辦理圖書館借閱證等 8 個方面提供優(yōu)惠便利。

　第四，“信用+公共資源交易”新模式運行。在全省 11 個地市 54 個公共資源交易系統(tǒng)接入中，累計查詢 5.9 萬余次、反饋 4 萬余次。

　第五，“信用+政務事務”新模式運行。“浙政釘”和省公共信用信息平臺的查詢功能開通后，直接向各單位用戶提供信用查詢服務，并以此作為公務員、事業(yè)單位人員招考任用、評優(yōu)評先等的重要參考，先后共累計查詢主體數(shù)量 4.3 萬次。此外，在風險監(jiān)控、融資服務、行業(yè)監(jiān)管、社會治理、政府自身建設等領域，信用應用也正在加快推廣中。

　四、地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的障礙因素與梗阻問題

　“政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了政府機構(gòu)為了應對社會、經(jīng)濟、政治和環(huán)境等方面的訴求或壓力，尋求并實現(xiàn)數(shù)字化技術創(chuàng)新方案所做出的努力。”當前，“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的癥結(jié)不在于技術而在于傳統(tǒng)官僚制的要求與網(wǎng)絡系統(tǒng)扁平化需

　求之間的張力，面臨的挑戰(zhàn)不在于構(gòu)建電子政府的技術能力，而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧與政治性分歧”，從這一意義上講，省推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍面臨著一系列亟待解決的障礙因素與梗阻問題。

　（一）從組織流程再造到流程驅(qū)動組織再造的變遷進程滯后

　自 2016 年底開啟“最多跑一次”改革后，省在政務服務體制性變革領域已生發(fā)出一系列流程驅(qū)動組織再造（business reengineering driven by process）和流程創(chuàng)新的地方試驗探索，基本實現(xiàn)了政務服務領域高度集成化，在重構(gòu)組織間關系過程中基本達成了進取與控制、改造與升級之間的平衡關系，從組織構(gòu)造與內(nèi)在屬性上有力地促進了業(yè)務流程的受辦分離，以及權力運行流程的審管分離和資源、要素的有效整合。但從組織流程再造（business process reengineering）向流程驅(qū)動組織再造的變遷進度來看，截至 2020 年 6 月，省政府 31 個直屬機構(gòu)中僅 13 個機構(gòu)較好完成了核心業(yè)務的梳理工作，尚有18 個機構(gòu)不同程度上存在業(yè)務梳理不夠全面等掣肘因素，表現(xiàn)為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的業(yè)務指標和數(shù)據(jù)項不明晰、不細致，數(shù)字指標精細度不夠，政務流程、跨部門協(xié)同關系難以精準固化等。該問題在省市縣三級機構(gòu)改革后更為彰顯和突出，不少單位核心業(yè)務變動幅度大，未及時隨機構(gòu)聚合而調(diào)整到位，業(yè)務梳理、權力清單規(guī)范化進度滯后，責任分工制度雖明晰但權利履行與權力制約卻落實不到位。

�。ǘ�）各層級政府及政府部門之間業(yè)務協(xié)同度不高

　流程再造進度不及時，傳導至數(shù)字政府轉(zhuǎn)型進程中則極易催生業(yè)務協(xié)同出現(xiàn)時間差、頻率差的后果，屬地管理體制的強大慣性運行，對跨區(qū)域、跨層級、跨單位（部門）協(xié)同關系的系統(tǒng)性建構(gòu)勢必產(chǎn)生一定程度的反作用力。這就是說，在組織向心力和技術驅(qū)動力的雙重支配下，數(shù)字政府轉(zhuǎn)型將遭遇科層權力規(guī)制與數(shù)字治理模式之間組織性分歧的沖突與平衡的兩難“悖論”局面。在政治性治理困局層面，一方面出現(xiàn)大數(shù)據(jù)公共管理理念和數(shù)字治理新模式的某種意義上的“懸浮”形態(tài)，另一方面則是數(shù)字化行政轉(zhuǎn)型的“技術嵌入”客觀上被傳統(tǒng)科層內(nèi)在“體制吸納”，進而對建立部門整合、組織重塑、耦合協(xié)同的現(xiàn)代政府體系形成阻礙。在行政創(chuàng)新和行動路徑層面，近年來由頂層推動的“浙政釘”項目、移動辦公平臺應用生態(tài)差強人意；“掌上辦”的群眾知曉率、利用率不理想；“一件事”承諾事項尚未得到全面整合，以致直接影響到跨地域、跨層級政務溝通的針對性和有效性；“數(shù)據(jù)高鐵”尚未貫通，無法滿足“一證通辦”“一件事聯(lián)辦”的現(xiàn)實需求；部門之間、系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)集成亟待加強，政務服務平臺、執(zhí)法監(jiān)管平臺、公共信用平臺、基層治理“四平臺”、咨詢投訴平臺等系統(tǒng)的融合和互聯(lián)互通未能實現(xiàn)；各部門自建系統(tǒng)與一窗受理系統(tǒng)、統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管平臺尚沒有充分對接；水電氣等公共服務模塊還未融合進投資項目在線審批 3.0 系統(tǒng)。同時，條塊之間的上下聯(lián)動、左右協(xié)同、系統(tǒng)融合也不充分，省內(nèi)行政區(qū)劃之間“城市大腦”建設中的環(huán)保、醫(yī)療健康應用，與省級縱向貫通的重大項目之間尚未有效集成。

�。ㄈ�）“信息孤島”對數(shù)字政府建設的梗阻作用仍客觀存在

　打破信息孤島極其錯綜復雜，背后是部門本位主義和利益博弈。“信息孤島”是“利益壁壘”的外在技術形態(tài)，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型首當其沖要面對“利益壁壘”及利益博弈所衍生的部門隱形權力，以及“權力依據(jù)-權力擁有-權力執(zhí)掌”的權力環(huán)閉效應。在條塊分割、部門中心主義的慣性運行方式下，地方政府信息共享的改革訴求受到“主觀不情愿”（部門信息管控的權力欲）與“客觀不允許”（部門公共權力的科層固化運行）的雙重因素制約。當前，就“整體而言，政府數(shù)據(jù)共享還沒有在政策層面與應用實踐中得到充足的體現(xiàn)”，“未能從全局上和根本上解決長期以來困擾我國政務信息化建設的各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島問題”。就省內(nèi)各政府系統(tǒng)（公安、人社、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管等）、各行政地區(qū)而言，“由于條塊割裂、系統(tǒng)林立等原因，始終未能完成信息共享、交換等工作，降低了行政效率”，門類林立的業(yè)務異構(gòu)系統(tǒng)僅在國家層面或者省域內(nèi)縱向?qū)＞W(wǎng)運行，導致數(shù)字資源的前端重復采集和下游低效率共享，技術標準少、共享機制缺、數(shù)據(jù)兼容弱，使數(shù)據(jù)信息實時共享、信息系統(tǒng)互聯(lián)互通陷入“制度環(huán)節(jié)”的約束當中。

　一是信息系統(tǒng)尚未實現(xiàn)互聯(lián)互通。據(jù)統(tǒng)計，全省對中央國家部委數(shù)據(jù)共享需求清單共計涉及 16 個部委 73 類，但目前部委與省級的垂直信息系統(tǒng)之間尚沒有完全實現(xiàn)互聯(lián)互通，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)僅省民政廳、科技廳、生態(tài)廳等少數(shù)政府部門與國家事項數(shù)據(jù)對接速度超過 80%，其他部門尚處于啟動或未啟動階段。在政務服務數(shù)字化平臺 2.0 建設中，有 645 個事項需國家部委系統(tǒng)提供接口，目前僅 6 個單位打通了 139 個事項，尚有 21 個部門的 506 個事項、54 個部委系統(tǒng)存在“堵點”。

　二是部分業(yè)已歸集的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，如國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺建設所需的各部門行政處罰、行政強制、行政檢查等行為信息歸集多達不到要求。

　三是全省面向社會公眾開放的數(shù)據(jù)項，僅占已歸集數(shù)據(jù)項的 8.1%；部分地方仍存在系統(tǒng)對接技術層面和機制層面不同頻導致的多系統(tǒng)重復錄入、多端口多頭錄入等問題，沒能有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享業(yè)務協(xié)同。少數(shù)地方“自行設立”若干類應用系統(tǒng)，且系統(tǒng)之間多有重復并設有“道閘”，客觀上制造出新的“信息孤島”。各地市用水、用氣數(shù)據(jù)未完整覆蓋，法人用水數(shù)據(jù)歸集率僅 14%左右，創(chuàng)業(yè)板統(tǒng)計信息、證券機構(gòu)分類評價信息更新速度不及時，由此數(shù)據(jù)信息的完整性和準確性也就無從談起。

�。ㄋ模�數(shù)據(jù)開放的制度構(gòu)建、技術支撐力度不夠，市場主體跟進步伐緩慢

　數(shù)字化轉(zhuǎn)型必然要求地方政府自身隨之步入“制度供給”新階段，在政策供給、制度供給質(zhì)量和水平上率先轉(zhuǎn)型。數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論框架和制度框架勢必給地方政府帶來相應程度的“供給煩惱”，就這一意義而言，省現(xiàn)有的法律規(guī)章體系對政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型支撐力度是有所欠缺的，尤為突出的表現(xiàn)是作為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型重要推動力的公共信用體系尚不健全，公共信用信息建設的標準化水平不高，流程再造深度“嵌入”政務事務應用尚處于碎片化、局部性探索階段。全省性的信用信息評價標準、應用標準、法律制度尚未建立，公共信用產(chǎn)品的滲透性弱，且多運用于預判社會態(tài)勢、文明實踐評議等少量行政事項上。市場主體信用圖譜勾畫不完備、信用服務市場的培育不夠，數(shù)字化監(jiān)管體系不健全，信用數(shù)據(jù)、信用服務需求沒有得到有效激活，信用服務機構(gòu)發(fā)展的良好信用文化與信用生態(tài)環(huán)境尚未形成。從技術支撐的角度來說，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智

　能等對政務改革的支撐仍存有很大的成長空間。目前，全省政務云未統(tǒng)一，雖然省政府本級和所屬 11 個設區(qū)市政府前期已經(jīng)建成 18 種版本、21 朵政務云，涉及阿里、華三、華為、九州等 4 家供應商，彼此之間的系統(tǒng)兼容存在一定難度，當務之急需統(tǒng)一規(guī)范政務云的標準并加以全面貫徹執(zhí)行。此外，企業(yè)等市場創(chuàng)新主體存在數(shù)字化轉(zhuǎn)型動能不足、數(shù)據(jù)開放帶動的應用創(chuàng)新成果較少等問題，對數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的推進和支撐作用尚未充分顯現(xiàn)。

　基于上述問題的解剖，回歸至政府數(shù)字治理內(nèi)部政務系統(tǒng)的本體視角、現(xiàn)行政治系統(tǒng)和治理格局中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型政策制定系統(tǒng)多呈現(xiàn)出政黨主導下的有限多元主義模式：法律分配治理責任和各自的位置，黨委謀劃方略并借助政治傳播渠道塑造數(shù)字化政治話語，權力機關負責立法正當性行為，政府行政職能部門負責制定具體的行政法規(guī)和政策工具。這一系統(tǒng)鏈條的內(nèi)在不適在于，黨委制導權（話語范式和政策文本）以權威型管控方式掌握，決策鏈條中的多數(shù)政策制定權和政務職能則分散在相關的部門中，即職責同構(gòu)雖夯實了主體負責，但部門已固化的權責邊界卻仍陷于模糊狀態(tài)。首先從機構(gòu)職能設置維度看，稀釋了政府數(shù)字治理功能的整體效能；在政策工具層面，相關各部門、各行政層級因相對應的行政資源、部門權力及影響力配置的失衡，從而造成部門信息隔離及邊界沖突，極易弱化政府數(shù)字化治理的總體績效水平。其次，政府職能部門所擁有的具體行政實施的裁量權，對治理權威性造成一定程度的消減和沖擊，也即數(shù)字政府轉(zhuǎn)型中行政關系的責任碎片化與權力集中化所呈現(xiàn)的權責倒置格局亟需調(diào)整到位。第三、政績考核的“指揮棒”效應，“不但鼓勵而且為地方干部的一些不負責任的鋪張浪費行為提供了機會”。傳統(tǒng)政績考核體系中客觀上處于“硬指標”與軟指標共存的現(xiàn)狀，壓力型體制下地方政府官員精力過多地集

　中于外在數(shù)據(jù)考核硬性指標的“表面文章”，更多地規(guī)避和漠視非顯性的“軟指標”。因此，僅將“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字治理的技術性硬指標納入考核體系，以此鼓勵地方執(zhí)行中央政府政策是不夠的�，F(xiàn)階段，應以反向的實質(zhì)懲戒清單“倒逼”地方干部獲得數(shù)字治理政績的政治激勵和績效認可。

　 由此可知，如果仍舊停留在既往外部技術型的數(shù)字政府模式下，則難以擺脫部門間權力分散自行運行的“弱關系”條件下權利履行模糊、協(xié)同度不高和權力制約不力、政績目標短視等幾大悖論，以及隨之衍生出來的市場主體跟進不同步的問題。對此，英國學者馬爾騰的看法是：“適應性發(fā)展是應對變化的制度上的能力，在關鍵問題上維持著一種公共對話，而民主是最能保證充分參與和最好運作的。”因此，有必要重塑智能民主政治的公共話語體系，厘清數(shù)字化政府權力生產(chǎn)的內(nèi)生性網(wǎng)絡，探視政府內(nèi)部系統(tǒng)關系良性建構(gòu)的內(nèi)生動力與本源民主邏輯，塑造政府部門權力高效集成運行的“強關系”結(jié)構(gòu)，構(gòu)建具備制度民主調(diào)適機制和壓力彈性調(diào)適機制的電子政務運行體系。目前來看，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型所呈現(xiàn)的是面向協(xié)商民主特征轉(zhuǎn)型以及參與式民主體制在數(shù)字治理中的現(xiàn)實投射。隨著社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的開放協(xié)同和地方政府公共職能的深度拓展，政府的數(shù)字公共服務與智能產(chǎn)品供給狀況實質(zhì)性影響著數(shù)字治理的績效，部門話語權建構(gòu)、資源占比、權力變量等關鍵因素將深遠影響未來公共部門的數(shù)字行動效力。

　五、地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的功能邏輯及建構(gòu)機理

　研究和探索地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型“真問題”，需要祛除“政府建構(gòu)論”、外部數(shù)字治理技術主義的遮蔽，將數(shù)字型政府構(gòu)建為一個獨立“問題域”，運用理論抽象確立實體主義分析框架和研究路徑。將探討聚焦于政府如何以智能化政治思維推動自身革新，以政府數(shù)字化的遞進式發(fā)展進程對接數(shù)字治理背后日益提升的民主法治意涵與公共價值目標，以期適應后信息社會的治理訴求。政府數(shù)字化政治思維的運行，是政府內(nèi)部影響力評估與權力分配系統(tǒng)的公共價值標準及“數(shù)字常態(tài)”目標呈現(xiàn)的進程，透過將數(shù)字理念、智能文化和功能要素結(jié)構(gòu)性嵌入整體政府行政流程的行動邏輯與規(guī)則機制，深化政府數(shù)字化自我培育和內(nèi)生成長的循環(huán)機能。這就需要我們通過政府決策機制和組織行動的“暗箱”原理，探查數(shù)字化轉(zhuǎn)型成長演進的規(guī)律。數(shù)字化轉(zhuǎn)型以政府本體作為場域，實踐過程既是對政府內(nèi)部話語、組織權力和行政資源的規(guī)范化與結(jié)構(gòu)化，與此同時也需同步完成政治系統(tǒng)重構(gòu)和權力的再生產(chǎn)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的公共管理模式賦予實體的特征。

　 在此需特別指出幾個研究關注點：一個是傳統(tǒng)的數(shù)字型政府概念范疇的研討，缺乏數(shù)字政府高階政治的研究意識，更多的是將政府嵌入數(shù)字治理理論與邏輯及現(xiàn)實應用層面議題的范疇而展開的，數(shù)字轉(zhuǎn)型話語的外延基本等同于技術治理的行動框架和邏輯范疇，過于偏重靜態(tài)政府數(shù)字形態(tài)的解析，因而未能有效發(fā)掘并極大釋放動態(tài)數(shù)字政府治理的潛在量能，及其“對政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)、行政程序、政務質(zhì)量、業(yè)務流程、制度供給、機構(gòu)改革等……的深遠影

　響”。數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的討論更多是建立在政務本身的數(shù)字化理論預設前提之上，進而探討與外部社會系統(tǒng)如何有效達成治理平衡的邏輯論證，因此這種前提預設無疑存在著先入性的理想化學術傾向，容易導致主客體之間目標錯位的理論與實踐風險。二是數(shù)字政府的話語體系不僅是研究數(shù)字治理有效性的理論范疇，更需涵蓋行政系統(tǒng)發(fā)展的組織目標平衡、內(nèi)生適應機制、跨部門協(xié)同機制。相對數(shù)字政府外部技術治理的形態(tài)主義視角，實體主義則傾向于分析政府在數(shù)字治理議題的政治權力、政策資源的分配特征和模式，偏向于洞察政府的內(nèi)源邏輯、要素領域，并重視數(shù)字政府培育和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型升級的基礎性依據(jù)。

　 （一）數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型要素及推進機制

　通過對國內(nèi)外學術文獻的梳理與研究，可以得出一個結(jié)論：數(shù)字化轉(zhuǎn)型（digital transformation）“應當體現(xiàn)數(shù)字化技術的應用和組織的深刻改變這兩個明顯的特征”。這就意味著，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一種技術應用、組織邏輯、權力體系、公共服務的結(jié)構(gòu)集合體，數(shù)字治理則是運用政治機理對統(tǒng)轄區(qū)域內(nèi)的上述因素進行整合統(tǒng)籌以達到平衡的過程。政府作為數(shù)字治理要素的集成者和統(tǒng)合者，有效治理的前提是基于對政府系統(tǒng)自身評估的基礎上，準確辨識并付諸行動，有效發(fā)掘和集聚“原生性要素”和“輸入性要素”兩類數(shù)字化要素資源。在數(shù)字化資源集聚過程中，借助行政系統(tǒng)的反饋機制與管控功能，通過重組、疊加、釋放和再生長的途徑，重合并革新政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型動能增長的自我循環(huán)體系，以數(shù)字思維、網(wǎng)絡意識和智能行動為關鍵節(jié)點的轉(zhuǎn)型驅(qū)動機制，構(gòu)建政府數(shù)字治理關聯(lián)協(xié)同、層級聯(lián)結(jié)的整體性運行系統(tǒng)。當然，“要理解一個國家政治、行

　政及治理模式的現(xiàn)狀，不僅要考察引發(fā)公共行政在不同歷史演進過程中不斷變化的諸多因素”，更要系統(tǒng)研究政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級所涉及公共行政內(nèi)外系統(tǒng)的要素集合體，即轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略、技術要素、制度要素、組織要素、政策激勵、公共治理等要素的現(xiàn)狀、形態(tài)和應然走向，研究數(shù)字政府內(nèi)部系統(tǒng)要素的數(shù)字文化、數(shù)字思維、縱橫向權力關系和行政行為，以及數(shù)字政府外部系統(tǒng)中的市民社會、市場諸多主體和域外國際合作等諸多要素。

　 政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為一套復雜系統(tǒng)，建設時間跨度長、涉及面廣、工作量大，必須建立強有力的推進、落實和應用機制。以黨委政府為主導、核心部門為主“推手”，構(gòu)建“統(tǒng)一領導、上下銜接、運作高效、統(tǒng)籌有力、整體推進”的數(shù)字政府建設高效協(xié)同推進機制。

　 一是組織保障機制。在省市縣三級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由地方“首長”親自抓、分管領導具體抓。發(fā)揮例會制度作用，實行專班實體運作、掛圖作戰(zhàn)，細化指標體系，建立表格化、清單化、項目化管理機制。

　二是專家咨詢機制。建立省級理論、技術、法律等專家組，定期召開咨詢專題會議，對標國際一流營商環(huán)境標準，縱向?qū)�標國家最新要求，橫向?qū)�標兄弟省市先進經(jīng)驗做法，推動理論框架、技術體系和法規(guī)制度供給建設，提供符合實際的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案建議。

　 三是多元參與機制。以為例，其充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟大省優(yōu)勢，依托大學、專業(yè)實驗室等科研平臺，與互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)開展合作，推動高校、研究機構(gòu)、高新技術企業(yè)參與政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型各項工作，推動政府治理數(shù)據(jù)開放、新技術創(chuàng)新應用，為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能。

　四是清單化管理機制。圍繞數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的整體規(guī)劃目標，建立工作任務、重點項目、業(yè)務事項、數(shù)據(jù)需求等清單，逐項分解任務，壓實行政責任，明確升級時限，建立省域多業(yè)務協(xié)同應用管理工具，實現(xiàn)細化量化閉環(huán)管理，確保件件有落實、事事有回應。

　 五是督查考評機制。研究發(fā)布政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型綜合指數(shù)，健全“賽馬機制”和專項督查機制，對各地、各部門工作進度進行“晾曬”和考評。把政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作列入省政府部門目標責任制考核，建立省、市、縣（市、區(qū)）問題反饋整改機制和工作體系，形成“發(fā)現(xiàn)→反饋→整改→共享”閉環(huán)管理。

　六是試點推廣機制。結(jié)合各地區(qū)、各部門改革發(fā)展實際，制定分階段任務目標，總結(jié)成功案例，設計績效參考模型、業(yè)務參考模型、服務參考模型、數(shù)據(jù)參考模型和技術參考模型，為各地區(qū)、各部門提供技術支持。

　 （二）數(shù)字政府運行系統(tǒng)的屬性特征

　 地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也應當體現(xiàn)對典型數(shù)字化技術的應用和政府基礎設施、政務服務、業(yè)務流程、政策或政府組織間協(xié)作上的深遠變化等相似特征。從現(xiàn)實的推進過程來看，地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的議題解讀和政策設計，相對偏重對治理對象實然態(tài)的情景認知，基于線性推演的預判基礎上做出框架性論斷。政府數(shù)字治理議題的關鍵，是保持基本結(jié)構(gòu)和功能升級，維系數(shù)字行政系統(tǒng)彈性組織架構(gòu)、運行體系和決策機制，從而將政府適應性循環(huán)系統(tǒng)的量能恒定于相對的閾值內(nèi)，最大限度發(fā)揮原生性要素和輸入性要素各自的能力，借助核心部門規(guī)范推進框架，使二者在數(shù)字治理動態(tài)進程中找到最佳契合點，達到制度、組織、要素、技術彼此之間良性融合的目的。因此，數(shù)字化政府運行系統(tǒng)的屬性特征需要從四個方面入手：

　 一是功能拓展性，包括政府的感知即時、決策科學、治理精準、服務高效、監(jiān)管環(huán)閉、智能風險防控、開放協(xié)同和韌性兼容等。相較于傳統(tǒng)的非數(shù)字化地方政府而言，數(shù)字政府在功能上對其實現(xiàn)了完全的超越和全方位的拓展。行政系統(tǒng)對治理議題沖擊干擾的響應變化方式趨于多元化，其應對區(qū)域競爭的自主性就越強，抗干擾的能力也越強。多功能性則與選擇性同一關聯(lián)，反模式的數(shù)字政府自我優(yōu)化行為提升了數(shù)字治理議題反思、解讀與改進的靈活性。

　二是應用模塊性。數(shù)字化轉(zhuǎn)型條件下呈現(xiàn)出模塊式結(jié)構(gòu)，高度關聯(lián)性的系統(tǒng)對外界沖擊的影響會逐步加速，當政府內(nèi)部緊密聯(lián)系的層級、部門協(xié)同度不夠、聯(lián)結(jié)度不高時，其業(yè)務模塊便不能完全整體發(fā)揮功能，但尚可在系統(tǒng)調(diào)解下行使各自功能，而作為整體性政府系統(tǒng)仍然有機會進行自我調(diào)整以應對治理壓力。換句話說，只要政府的數(shù)字思維和目標導向能始終保持一定限度的穩(wěn)定狀態(tài)和均衡局面，進而搭建適用于各部門基于平臺、應用搭建的業(yè)務模塊，從而達到并維系組織結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、基本功能持續(xù)以及內(nèi)外治理環(huán)境的均衡，推進政府數(shù)字治理系統(tǒng)整體...

相關熱詞搜索：闡釋 機理 地方政府