季衛(wèi)東：當今中國憲政發(fā)展的阻力與助力——以強制拆遷和刑罰權為線索

　　各位老師，各位同學：

　　今天晚上很高興有機會與大家見面和交流。從1995年開始，我到昌平校區(qū)來過幾次，每次來既高興，也有一些感嘆。因為我有一個同班同學查海生曾經(jīng)在昌平校區(qū)剛建立的時候，在這里從事教育和編輯工作。他的筆名我想大家已經(jīng)知道了，叫海子。當時，他是我們８３屆２班最小的一個同學。大家都知道這樣一個故事：當年他曾經(jīng)走進昌平的一個酒館，對負責的說：“我沒有錢。我給大家念一首詩，你能否讓我喝杯酒？”我不知道當他走進這個酒店說這番話的時候，是否想起了但丁《神曲》里面的詩句？是否想起了貝多芬的命運樂章？是否想起了在中國，自由意味著什么？無論如何，我相信，如果他知道今天我到這里來和大家談自由，談憲政，一定會含笑于九泉之下。

　　首先，我要把憲政的基本問題作一個簡單的介紹。大家都知道憲政主要有兩個方面：一個方面是保障人權，另外一個方面就是限制政權，通過這種方式來實現(xiàn)自由。而人們實現(xiàn)自由需要有一定的經(jīng)濟基礎。私有財產(chǎn)權就是這種經(jīng)濟基礎的最基本的構成因素。限制政權的目的，主要是防止對自由的不適當限制。所以我這次發(fā)言的內(nèi)容有兩個著重點：一個就是關于實現(xiàn)自由的財產(chǎn)所有權，另一個就是關于限制自由的犯罪刑罰權。今天我要從這兩個角度來觀察憲政發(fā)展的問題。

　　強調(diào)財產(chǎn)所有權是有現(xiàn)實背景的，因為最近通過了物權法，在物權法通過之后還發(fā)生了一系列的事件，大家都很關心。另外，刑事訴訟法的修改工作正在進行，并且從今年開始，死刑的核準權已經(jīng)回收到了最高法院。所以今天我選定財產(chǎn)權和刑罰權這樣兩個基本點。順便還要指出，當我們談到人權保障時，除了各別的自由范圍的界定外，不得不面對人權與人權之間的關系如何協(xié)調(diào)的問題。后面這個問題主要通過公共財政來解決。大家都知道，最近開始啟動財稅制度的改革，預算正在透明化。我想，這些都是推動憲政發(fā)展的非�；�礎的作業(yè)。

　　可見我們對中國憲政發(fā)展的前景應該有信心。但是也要看到，在推動憲政發(fā)展的過程中也存在著一些問題。比如說，在意識形態(tài)以及權力結構等方面有抵制改革的阻力，等等。從法律的角度看，程序的殘缺就是一個非常突出的問題。既表現(xiàn)在立法方面，也表現(xiàn)在——比如說——解決重慶釘子戶這個事件的過程中，缺乏調(diào)整不同利益集團之間關系的公正程序。我們還可以看到，圍繞著憲法秩序的變遷已經(jīng)存在著一系列的權利博弈。

　　在這樣的互動當中，對中國憲政發(fā)展阻礙最大的因素是什么呢？不得不指出，是上層的分利同盟。也就是說，少數(shù)人壟斷了經(jīng)濟利益，而這一部分既得利益者對深層改革持一種抵抗的態(tài)度。也就是說，上層的既得利益集團是憲政發(fā)展的最大阻力。那么，憲政發(fā)展的主要推動力來自什么地方呢？主要來自于民間的維權活動。所以我要說，基層的民生糾紛及其處理就是憲政發(fā)展的最大助力�；鶎拥拿裆�糾紛，目前最突出的表現(xiàn)是圍繞土地征用和補償?shù)臓巿?zhí)。蔡定劍教授告訴我，有個村長曾經(jīng)說過一句很精彩的話，就是共產(chǎn)黨“成也土地、敗也土地”。他的意思是中國共產(chǎn)黨奪取政權是靠農(nóng)民的支持和土地改革的成功，但是現(xiàn)在恰恰是在這個土地問題上弄不好很可能要因腐敗而失去民心。所以我想從這個最突出的問題開始談起。

　　根據(jù)報道，昨天通過的《信息公開條例》、其中特別規(guī)定了土地的征用和轉(zhuǎn)讓的標準以及補償額度都應該公開。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃法案也剛剛提交全國人大，城鄉(xiāng)的開發(fā)中征地用地需要經(jīng)過嚴格的法律程序并得到有關群眾的承認�？傊�，土地征用和補償?shù)膯栴}已經(jīng)引起了立法部門以及有關方面的注意，出現(xiàn)了某些進展和突破。然而，有些根本的法律困境仍然沒有突破。所以我認為把土地財產(chǎn)權的保障和強制拆遷的權力邊界作為憲政發(fā)展的一個重要契機是比較適當?shù)摹?/p>

　　在中國兩級土地市場的制度框架里，存在著不少特色和問題。眾所周知，中國沒有私人所有的土地——城市部分是國有的，農(nóng)村部分是集體所有的。在所謂土地市場上流動的只是國有土地使用權。農(nóng)村集體所有的土地，只有在經(jīng)過征用程序國有化之后，才能以使用權交易的方式進入流通。所以，土地買賣之前必須首先設定可交易的土地使用權，由政府的土地管理部門審查決定。實際上，在整個土地交易過程中，政府始終發(fā)揮著主導作用。在土地交易中政府權力過大究竟意味著什么？答曰：在扭曲的價格機制中尋租。我想，大家可能比我更知道其中的貓膩和流弊。

　　比如說，同學們生活在北京的郊區(qū)，在這里，政府如果要對農(nóng)村集體所有的土地進行征用，一般來說，每平方米付給農(nóng)民的代價是120塊錢左右。而征用的土地拿到第一級土地市場上出讓土地使用權時，價格是多少呢？每平方米高達6700元。然后再由土地使用權者拿到第二級土地市場上轉(zhuǎn)讓，就是說，經(jīng)過土地不動產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)之后，每平方米的價格翻倍為１萬３千元左右，是120元的征用補償費的一百來倍。大家都知道，這個時候土地資源已經(jīng)立體化了，假如建成一座二十五層的高樓，那么每平方米的價格實際上暴漲為３２萬５千元左右。當然要扣去開發(fā)的投資成本，但無論如何大家都可以看到，這中間存在著多么巨大的價差。這意味著什么呢？意味著土地使用權本身構成一棵巨大的搖錢樹。也就是說，土地使用權的設定和轉(zhuǎn)讓，在中國成為各個方面——當然是有權力這么做的方面——的煉金術，人們拿一紙土地使用權證書就可以不斷招財進寶。因此，官員在批地中尋租，不動產(chǎn)開發(fā)業(yè)成為暴利行當和腐敗的最大溫床，也就不足為奇了。

　　當土地價格發(fā)生這么劇大變化的情況下，它的標準是什么，并不是非常清楚的。在有關操作程序不透明的情況下，這可能導致什么后果呢？導致土地評價的任意性，導致泡沫化。據(jù)我看到的一則報道的記憶，中國經(jīng)濟泡沫化的整體比率已經(jīng)達到５．６％，相對于日本的３．８％、美國的２．５％已經(jīng)很大，而北京市的泡沫率竟然飆升到了將近１８％。如果在其他國家，土地出現(xiàn)泡沫化現(xiàn)象之后，會采取什么措施呢？由政府來控制交易，就可以控制土地泡沫化。但在中國，正是由于政府部門對土地所有權控制得非常嚴密，所以才出現(xiàn)這樣的價格扭曲，才出現(xiàn)土地泡沫化現(xiàn)象。因此可以推斷，如果中國的土地泡沫化使實體經(jīng)濟到了崩潰的邊緣時，中國將沒有任何措施來阻止這種泡沫化經(jīng)濟對實體經(jīng)濟的沖擊。這就是目前土地行政可怕的地方，危險的地方。這也就是為什么國務院從去年開始對土地轉(zhuǎn)讓問題采取較大幅度宏觀調(diào)控措施的一個重要原因。

　　這樣的土地使用權結構是必須改革的。改革的一個很重要的方面，就是把土地所有權的主體以及處分的手續(xù)弄清楚。也就是產(chǎn)權關系要明晰，在這里物權法可以發(fā)揮重要的作用。正是因為這個道理，物權法的制定受到方方面面的關注，引起了激烈的爭論。大家知道，由北京大學法學院的鞏獻田教授挑頭，曾經(jīng)出現(xiàn)過一場圍繞物權法草案的憲法論爭。鞏教授搞的那個千人附議、萬言上書，從內(nèi)容來看，真是語不驚人死不休。在他看來，物權法簡直成為國有資產(chǎn)流失的罪魁禍首，實在是一種像“燕山雪片大如席”“那樣的夸張。也許鞏教授的動機不錯，但他的質(zhì)疑方式卻是完全錯誤的。為什么呢？從兩級土地市場的框架可以很清楚地看到，確實存在國有資產(chǎn)流失這樣一個問題，但原因正是公共所有關系導致行政主管部門的權力太集中，太缺乏制約，因此官員可以肆無忌憚地與不動產(chǎn)開發(fā)商勾結在一起，把國有資產(chǎn)變成了私人財物，謀取暴利，坐地分贓。要防止國有資產(chǎn)的流失和結構性腐敗的蔓延，首先的或者根本的是要改變國有資產(chǎn)的管理體制。因此，僅僅采取治標的方法是不夠的，需要治本，而物權法實際上就是一個重要的治本性措施。

　　的確，物權法里有憲法問題。但這個憲法問題不是如何防止國有資產(chǎn)流失，而是如何防止政府權力的異化和侵害私有財產(chǎn)。所以，保障個人所有的財產(chǎn)不僅是物權法的原則，也是憲法性權利，是一項基本人權。從這個角度來看物權法的不足之處，最重要的是農(nóng)村集體所有的土地的處分性決定的主體是不明確的。從理論上說，集體所有的土地是把所有農(nóng)民個人把私有土地放在一起而形成的財產(chǎn)權構成物。但是該集體的所有農(nóng)民，或者其中每一個人，或者集體的代表，實際上不能按照自己的意愿對土地進行處分，至少沒有最終決定權，即使他們作出處分土地的決定，也要經(jīng)過政府有關部門的同意才能產(chǎn)生法律效力。這樣的狀況是極其特異的。要說違憲，這里才存在違憲的嫌疑。無論如何，在這樣的狀況下，怎樣防止政府對私人所有以及集體所有的財產(chǎn)權的侵害，就成為一個非常重要的憲法問題。

　　現(xiàn)在從土地權益之爭來考察憲政的阻力和動力。目前，土地使用權交易的收入已經(jīng)成為地方政府非常重要的財源。據(jù)不完全統(tǒng)計，各地政府的土地使用權交易收入的年度總量已經(jīng)超過一兆億人民幣，在財政歲入中所占的比率已經(jīng)超過百分之五十。顯而易見，土地使用權交易對于地方政府的財務是非常重要的。前面已經(jīng)指出，目前的土地交易中存在著極其巨大的差價，得到征地批條、政府設定土地使用權的行為可以帶來巨額的利益，這就給官員尋租提供了豐富的機會，也給行賄受賄提供了強有力的誘因。據(jù)有些經(jīng)濟學者的研究，現(xiàn)階段不動產(chǎn)開發(fā)商向有關政府部門行賄的一般行情是轉(zhuǎn)讓收入的三分之一。這么巨大的誘餌，難怪中國官員經(jīng)濟犯罪案件的８０％都與土地使用權交易有關。正因為存在暴利，所以與土地征用相伴隨的往往有赤裸裸的、殘酷的暴力，既有自發(fā)的抗爭，也有買兇現(xiàn)象，還有對國家暴力機器的濫用。地方政府中既然存在著官商勾結分利的共謀或同盟，存在著如此龐大的既得利益集團，那么要改變這樣一種資源配置格局就是極其困難的。

　　既然有人獲得暴利，就必然有人成為犧牲。實際上，土地使用權交易的黑洞吞噬了無數(shù)市民和農(nóng)民的財產(chǎn)權益，從而也就激起越來越頻繁而激烈的抵抗。從二十一世紀開始，圍繞土地征用和拆遷，各地已經(jīng)出現(xiàn)了一系列的抵抗運動。例如在北京，出現(xiàn)過萬人行政訴訟；
在南京，出現(xiàn)過拆遷戶翁彪燒身自殺的案件；
還有移民運動代表傷害事件，等等。在這類抵抗運動的背后，我們可以看到一種為了生存權的斗爭，正在形成推動中國憲政發(fā)展的新的政治壓力。特別引人矚目的是失地農(nóng)民的抵抗運動的激化，例如2004年的四川漢源事件，2005年的河北定州事件，都是與水利事業(yè)或者電站建設的征地相關的。到2006年，據(jù)有關部門的推算，失地的農(nóng)民人數(shù)已經(jīng)高達六千萬，其能量和影響不可輕視。所以，我們有理由說失地農(nóng)民已經(jīng)成為推動制度變遷的重要的壓力集團。

　　引起抵抗運動的主要原因是有關部門在征用土地的過程中濫用權力、不進行充分的補償，也不充分聽取有關群眾的訴求。因此，在這里我們有必要對農(nóng)村土地征用和補償?shù)囊?guī)定以及實際操作進行簡單的考察和分析。關于土地征用的程序和補償標準，土地管理法已經(jīng)作出了規(guī)定。土地管理法第２條第４款明確指出，征用土地必須滿足公共利益這一要件。由于中國的人均耕地面積大大減少，已經(jīng)不到世界平均人均面積的40%。所以中國政府采取了比其他國家更加嚴格的保全耕地政策，限制土地的征用以及土地使用權的用途。那么，土地補償?shù)臉藴适窃趺礃拥哪�？土地管理法的�?7條作了明文規(guī)定，主要包括四個項目的補償，即：土地補償費、安置補償費、青苗補償費以及地上附著物補償費。土地補償費的計算標準是最近三個年度的平均年產(chǎn)量的六倍到十倍。安置補償費是最近三個年度的平均年產(chǎn)量的四倍到六倍。這兩項相加的總額不得超過平均年產(chǎn)量的３０倍，就是最多補償相當于３０年的可期待收益的損失。另外，青苗補償費以及地上附著物補償費根據(jù)當時的市場價格計算。但是，實際上的做法卻違背了上述法律規(guī)定。

　　有些行政條例甚至公然違反法律而另外制定補償標準。例如1991年制定的《大中型水利水電建設工程征地補償和移民安置條例》，把法律規(guī)定的平均年產(chǎn)量的六到十倍改為三到四倍；
本來是平均年產(chǎn)量的四到六倍的地方，改成三到五倍�？傊�，所有的補償都大幅度減少了。行政法規(guī)公然做出與法律不一致的規(guī)定，這在法治國家是不可想象的。當然，這個條例在去年已經(jīng)作了修改，與法律規(guī)定一致了。但是，這樣的規(guī)范沖突已經(jīng)存在了十五年，很長的一段時間。糾正這類規(guī)范沖突需要一系列的制度， 比如司法審查等等。但是我們現(xiàn)在還缺乏整合機制。就土地征用而言，為什么會出現(xiàn)這樣混亂的情況？為什么政府可以在補償標準上如此輕率地上下其手？這是我們不得不面對、不得不深思的問題。歸根結底，一個很重要的原因就是中國的土地所有制與其他國家是不一樣的。前面我略有涉及，農(nóng)村的集體所有制土地，雖然名為農(nóng)民集體所有，但事實上的主體卻是村民委員會，而村民委員會處分土地的決定其實也并不具有終局性。(點擊此處閱讀下一頁)

　　實際上是政府的土地管理部門在行使最終決定權。因此，土地征用的價格設定和補償標準往往取決于地方政府部門的長官意志。從這種意義上來說，在中國，即使純粹經(jīng)濟上的問題、即使非常具體的民法問題，都與政治權力的運作密切聯(lián)系在一起的，因而也都具有憲政的意義。

　　在考察了農(nóng)村的問題之后，讓我們再來看看城市的情況。大家都知道，城市的土地全部是國有的。這里首先不得不指出一點歷史真相，中國城市土地國有化的過程有很大的非正式性，從法律上來講，存在一些曖昧不清的地方。1982年憲法明確規(guī)定城市的土地全部屬于國有，只是追認了事實上的現(xiàn)狀，并沒有補齊必要的法律手續(xù)。當然，我們很難回過頭去追究那些極其復雜的歷史問題，而應該以事實和現(xiàn)行法制為討論的基礎。但了解上述歷史真相對理解現(xiàn)實中的土地權益糾紛以及探討解決問題的妥當方案還是很有意義的。

　　目前中國的城市為什么會出現(xiàn)那么多的拆遷糾紛呢?主要是因為在計算補償額度時,土地的使用權本身不包括在補償?shù)姆秶�之�?nèi)。按照有關規(guī)定，拆遷之際政府要無償回收土地使用權，不對市民的土地使用權上的利益損失進行補償。顯而易見，這樣的規(guī)定使得城市拆遷的補償金額大幅度減少，而拆遷戶在土地使用權上的利益損失很大。眾所周知，很多市民的私房本來是在私有土地上建筑的，在社會主義改造運動和文化大革命中，房地都一律充公了；
后來落實政策把房屋歸還了所有者，但土地卻變成了國有的。請設身處地想象一下：現(xiàn)在搞城市開發(fā)，原來的住戶不得不拆遷，土地使用權也要轉(zhuǎn)移給企業(yè)主，而相應的損失卻不能從巨大的商業(yè)利潤中得到補償，連基本的征地補償也只限于房屋損失，他們能不產(chǎn)生怨氣嗎？這樣的處理符合公正原則嗎？所以，土地使用權利益損失要不要補償、怎么補償，仍然是法律上繞不過去的重要問題。

　　在討論土地使用權損失是否應該補償時，還要正視現(xiàn)實中的不公平待遇。如果城市所有的土地使用權都由政府無償回收，雖然未必妥當，但還不至于引起相對性不滿的爆發(fā)。問題是在這里也有身份上的差異，并沒有一視同仁。例如某個城市不動產(chǎn)局在１９９５年發(fā)布過一個文件，規(guī)定對一定級別以上的高級干部、一定身份的統(tǒng)戰(zhàn)對象以及民主黨派人士,他們的私房需要拆遷時，不僅要補償建筑物損失，而且還要補償土地使用權的損失。做出這樣的規(guī)定，顯然是考慮到有關人士原來擁有的土地所有權。但是，那個“重慶釘子戶”的情形也是同樣的呀�！爸貞c釘子戶”的房屋是私有的，所附屬的土地也是他們祖上買下來的；
后來在社會主義改造運動中房地都被沒收了，落實政策時把房屋的所有權歸還給他們了，但土地所有權沒有歸還，只享有使用權。現(xiàn)在這個使用權也要被剝奪，不給予充分的補償如何說得過去？這就他們堅持要“最�！钡降椎臐撛诶碛砂�？

　　鑒于城市國有土地的復雜性，目前處理拆遷問題主要有兩種通行做法，或者說留給拆遷戶的選項主要有兩種：一種是拿錢走人——用當?shù)匦陆ü�寓的單位面積價格乘以拆遷的私宅面積，計算出應該得到的補償費。當然，這個計算標準是否就很公平，其中土地使用權的漲幅如何，使用價值是否相當，仍然存在一些問題，容易引起糾紛。另外一種大家更容易接受的方式就是以新?lián)Q舊——在同一個區(qū)域內(nèi)新建的房屋中取得與自己被拆遷的私宅同樣面積的房屋。盡管這個方式比較可行，但也不是沒有問題，主要涉及開發(fā)商的暴利與土地使用權的相對貶值之間的關系，涉及利益分配正義問題。

　　在上述制度條件下，土地征用和補償方面問題重重，而不動產(chǎn)開發(fā)商財源滾滾，導致經(jīng)濟過熱，也引起社會不安，還造成耕地流失極其嚴重的事態(tài)，并且促使結構性腐敗愈演愈烈。于是，中國政府從2006年開始重拳出擊，采取霹靂手段整治地政。例如2006年6月召開全國土地執(zhí)法會議做出規(guī)定，在年底前，各個省都要處理8件重要土地糾紛案件。這也是中國很有特色的。不管三七二十一，反正都得給我完成八大件的硬性指標。除了“保八”外，土地使用權的設定權也開始上收。還有對中央機關用地進行調(diào)查登記、追究高官違法責任、打擊不動產(chǎn)價格同盟、建立國家土地督察制度等一系列重要的整頓措施。結果是2006年中國地方政府批地的面積跟過去的年度數(shù)字相比減少了30%，收效顯著。

　　我們還有必要從法律的角度來重新審視征用和補償問題。首先要考慮的一個非常重要的問題就是如何區(qū)分公共利益與商業(yè)利益。例如在“重慶釘子戶”事件中，拒絕搬遷的很重要的理由就是征用并非為了公共利益，而是出于商業(yè)開發(fā)的需要。因此公共利益和商業(yè)利益之間的關系成為前一段時期有關爭論的一個焦點。但迄今為止的各種意見忽視了兩者之間還有個中間項。公共利益的界定是比較復雜的，但一般而言是國家為了整個社會的公共利益而征用土地。在城市規(guī)劃和開發(fā)的過程中，盡管為了不動產(chǎn)開發(fā)商的事業(yè)需要進行的征用會帶來巨額商業(yè)利益，還是有相當一部分開發(fā)后效果可以惠及當?shù)厣鐣�，所以也具有一定的公益性。在法國，這樣的城市開發(fā)被稱為“一般性利益”，構成公共利益與商業(yè)利益之間的一個中間項。設置一般性利益的中間項有好處，就是一方面可以避免因為純粹商業(yè)利益引起的爭執(zhí)，另一方面使一般性利益和公共利益嚴格區(qū)別開來，避免假公濟私引起的爭執(zhí)。一般性利益不能完全等同于公共利益，所以征地的標準應該更嚴格，審批的程序也應更公開，補償?shù)臉藴蕬�該更充分，必須把開發(fā)后的商業(yè)利益的一部分還原到公共社會。一般性利益也不等同于單純的商業(yè)利益，所以拆遷戶不能糾纏不休、阻礙征用與開發(fā)。

　　在這些法律問題還沒有充分解決、制度條件還不完備的現(xiàn)階段，究竟應該怎樣妥善地處理拆遷糾紛呢？現(xiàn)實中一般是采取這樣那樣的強制性手段，從司法部門的強制執(zhí)行到不明身份的暴徒襲擊。所以有“強制拆遷”一說。在這里，暴力強制的現(xiàn)象就凸顯出來。拆遷戶要抵抗強制拆遷怎么辦？比如那個“重慶釘子戶”，戶主是全國散打冠軍，武功很厲害。真要強行拆遷，恐怕就會打起來。假如這樣的情況發(fā)生了，按照法律規(guī)定，是要以“妨礙公務執(zhí)行罪”的理由將他逮捕法辦，甚至可以判刑的。于是強制拆遷往往會涉及刑法上的制裁手段。所以，我們也就很自然地從土地征收和補償?shù)膯栴}轉(zhuǎn)到行使刑罰權的問題上去，也就是從關于財產(chǎn)自由的憲法性權利轉(zhuǎn)到關于人身自由的憲法性權利。

　　前面我圍繞土地征用和補償討論了個人的私有財產(chǎn)權保障，現(xiàn)在以刑事制裁和程序正義為線索來考慮人身安全保障。從身體和生命的角度來看自由權，最重要的當然是在處理刑事案件的過程中如何防止濫傷無辜、如何通過各種制度維護基本人權的問題。大家都知道，中國最近揭露了很多冤假錯案，為最高法院收回死刑核準權以及進行刑事制度的新一輪改革造勢。在揭露出來的冤假錯案中，有兩個很典型的事件引起了輿論界的關注。一個是聶樹斌的枉死。大家是否知道這個案件？2005年1月19日的《河南商報》報道了河北在逃嫌犯王書金所犯幾起強奸罪行，其中包括他主動坦白的一起石家莊強奸殺人案，交代的細節(jié)與現(xiàn)場高度吻合。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)后一樁案早有“兇手”，名叫聶樹斌，已經(jīng)在10年前被執(zhí)行死刑，處決時不滿２１歲。消息傳開后全國嘩然。怎么會出現(xiàn)這樣的千古奇冤？回過頭去追查，發(fā)現(xiàn)判案時根據(jù)的只是一些間接證據(jù)，非常不可靠；
辯護權也沒有得到充分保障；
審理程序上也瑕疵百出，甚至親屬不知道行刑日期的事情都發(fā)生了。這樣草率的定案和執(zhí)行，在證據(jù)規(guī)則、辯護權、程序保障上存在一系列嚴重問題。另外一個典型事件是佘祥林的錯判。情形與前面那個案件很相似，不幸中的萬幸是被告沒有被處死。其實本來也是判了死刑的，后來因為證據(jù)不足被退回重審，最后判了１５年有期徒刑。在被告人渡過長達１１年的鐵窗生涯之后，才發(fā)現(xiàn)“被害人”活著回家了，殺人之罪自然得以昭雪。實際上，被定故意殺人罪的佘祥林一直拒絕認罪，也不斷進行了申訴。在審判過程中，拷問求供、屈打成招的弊害非常突出的。

　　固然任何國家都會發(fā)生冤案，而不限于中國。但是，如果冤假錯案非常頻繁地發(fā)生，如果枉屈發(fā)生得這么不可思議，出于很容易防止的低級錯誤，那我們就需要認真考慮制度本身的問題。也就是說，冤假錯案不是個別的、偶然的，是一種結構性弊病。結構性的冤案只能通過憲政去解決。在這個意義上說，刑事制度的根本性改革是非常必要的，尤其要加強人權的程序保障，從憲法性基本權利的高度來考慮防止冤假錯案的條件。

　　關于中國審判方式的特征，過去我曾經(jīng)寫過一些文字，討論傳統(tǒng)司法的制度設計和思維方式。其中談到平反冤假錯案在中國式司法中的重要作用，法律顯示一種“有錯必糾”的反思理性，而國家權力始終擺出一副為民伸冤的姿態(tài)。在這樣的框架里，體制通過事后的平反昭雪來維持正當性。但不得不指出，這樣的做法實際上是一種馬后炮―――從重從快的處理以維持社會治安，再三再四的申訴以糾正法官錯判。所以，中國式的司法的傳統(tǒng)是給事后糾正留出充分的渠道，但事先的預防卻不很充分�，F(xiàn)在我們提出通過正當程序來保障人權，就是要把這個制度設計的優(yōu)劣順序顛倒過來。與其放馬后炮，不如事前把問題考慮得更充分，將事先預防的程序設計得更合理。

　　下面我們來看一看刑事制度與程序正義之間的關系。我們知道，程序正義在整個法律體系中都是非常重要的，而在刑事制度中尤其重要。與其他任何一種法律領域相比較，刑事制度都更應該重視程序正義。為什么要這樣做呢？因為刑事司法涉及到人的生命和自由，就像前面兩個案例所顯示的那樣，必須慎之又慎，所以必須比其它法律領域更加強調(diào)程序正義。我們知道，罪刑法定是一個實體法上的原則，但在現(xiàn)代法治國家，罪刑法定當然并不是指通過實體法的技術操作，直接地、機械性推導出刑事判決，而必須通過嚴格的審理和辯論的程序認定事實、證實罪與罰的對應關系。在這個意義上，程序正義當然具有優(yōu)先性。甚至可以說是“先有程序、后有刑罰”，這一點我想是應該首先加以強調(diào)的。其次，最近關于刑事制度改革的討論大都強調(diào)當事人主義模式，強調(diào)當事人在刑事訴訟中的對抗性，甚至當事人之間的私了。但需要留意的是，當事人主義對抗制，并不等于讓當事人的主意來左右刑罰的決定，而是指當事人通過抗辯進行說服力競爭，判斷或決定由法官和陪審員來做出。這一點我覺得也是有必要加以強調(diào)的。再者，在現(xiàn)階段的中國，由于社會劇烈變動，由于權力的濫用，由于潛規(guī)則和非正式主義盛行，刑事法領域出現(xiàn)了某些程序失靈的情況。似乎程序正義不適應中國的現(xiàn)實，不能有效地發(fā)揮作用。面對所謂程序失靈的現(xiàn)象，我們是不是應該回過頭去重新乞靈于實體性的價值判斷，重新乞靈于“臨時處斷，量情為罪”實質(zhì)性判斷呢？我的回答是：否。我們應該考慮的是，程序失靈的原因究竟在什么地方，應該通過哪些制度舉措來克服程序失靈的弊端。造成程序失靈的一個重要因素是司法者的裁量權過大，為專斷提供了大量機會。面對這樣的局面還要強調(diào)實質(zhì)性判斷，那么只會不斷擴大裁量權，致使問題越來越嚴重。也不能反過來拒絕司法者的裁量權，過激地主張由當事人自己來決定刑罰的結果。過分強調(diào)“私了”的方式，這也是錯誤的。其實程序失靈的程度往往與“私了”的規(guī)模是成正比的。

　　在這里，我想強調(diào)的是在刑事制度方面程序正義具有極其重要的意義。換個角度來看，就是按照憲政的要求對刑罰權加以限制。一般而言，刑事訴訟法主要有兩種功能，一種功能是通過各種各樣的制度安排來實現(xiàn)刑法所規(guī)定的內(nèi)容，就是要達到懲罰犯罪的目的；
另外一個功能就是要通過各種程序要件來限制刑罰權，不容許輕易做出判決。這兩個功能中，中國傳統(tǒng)的刑事司法更強調(diào)的是前一種，即實現(xiàn)刑法實質(zhì)性所規(guī)定的內(nèi)容，千方百計達到懲處犯罪的目標，為此不惜采取策略性做法。如果是著重于懲罰犯罪的話，在制度設計上當然會有些獨特的徵狀，比如說更多的強調(diào)真實的認知，只要有助于發(fā)現(xiàn)真實就可以不受程序上的約束，為了懲治犯罪可以不擇手段。比如說判決不必具有很強的既判力，一件案件可以重復審理。比如說即使在證據(jù)規(guī)則上有些瑕疵，但只要能揭露犯罪、打擊犯罪，這樣小的瑕疵可以在所不顧。如果再走極端的話，那就是命案必破，從重從快的刑事政策。反過來，如果強調(diào)后面一種功能，即強調(diào)限制刑罰權這樣一種功能，刑事司法的重點就會轉(zhuǎn)到防止誤判上來，因此并不過分追求懲罰的結果。這是一種程序主義刑事訴訟觀，提倡正當?shù)娜∽C手段以防止出入人罪，提倡相對化的懲罰目標以防止草菅人命。培根在《論司法》中曾經(jīng)說過，一次誤判比一次犯罪的后果更嚴重；
一次誤判可能污染水源，而一次犯罪只不過是污染了局部的水流。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這個命題提醒我們，預防冤假錯案比懲治犯罪更重要。這當然不是要縱容人去犯罪，只是要把刑事審判制度設計的焦點集中到防止誤判方面。

　　以上這兩種功能，反映了司法的兩種思路。如果用形象的說法來進一步闡明，可以舉出“滑梯游戲”和“跨欄賽跑”這兩種比喻。大家小時候在幼兒園肯定都玩過滑梯。一個小男孩坐在頂部，屁股一扭動，哧溜就滑下來了，這個過程是勢不可擋的。不受程序規(guī)則限制的刑罰權，就像一個坐在滑梯頂部的小玩主。與此相反的思路是給刑罰權的行使設置各種障礙物，讓司法者變成一個跨欄賽跑的競技選手。這樣你可以看出司法者的技術到底有多高超，刑罰權的行使到底有多慎重。雖然他可能會比沒有障礙物的賽跑速度要慢些，比從滑梯上滑下來速度更要慢些，但運動過程更精彩，比賽結果也更讓人信服，對不對？刑事制度如果設置了很多的障礙物，顯然要求司法者具有更高的業(yè)務水平和責任心，這顯然是有利于預防誤判的。因此，我們應該選擇后面一種思路，也就是程序主義刑事訴訟觀以及相應的制度設計。

　　有必要特意指出，程序主義刑事制度主要起源于憲政精神。我國現(xiàn)行憲法的第３７條關于人身自由保障的規(guī)定、第３９條關于住宅不可侵犯的規(guī)定、第４０條關于通信自由和依程序檢查的規(guī)定以及第１２５條關于辯護權和審判公開的規(guī)定，為程序主義刑事制度提供了原則性的依據(jù)。那么，程序主義刑事制度的內(nèi)容主要有哪些具體的構成要素呢？在這里我只能簡明扼要地介紹一下。從具體落實憲政理念的角度來看，程序主義刑事制度必須包括以下五種最基本的制度設計。

　　一種是當事人主義對抗制。這個制度的宗旨是改變法官與當事人相對峙、法官與檢察官相混淆的局面。大家看過京劇《十五貫》嗎？在這個故事中，著名的司法官僚況鐘微服私訪、現(xiàn)場調(diào)查，并且裝扮成測字先生來對嫌疑犯進行心理戰(zhàn)，實際上兼有檢察人員與審判人員的雙重角色�！栋�公案》、《施公案》里的情節(jié)也大同小異。可見中國傳統(tǒng)的刑事辦案都是法官兼檢察官直接與當事人對峙的。導入當事人主義對抗制，就是要改變這樣的格局，讓法官處于中立的位置上進行客觀判斷。

　　第二種重要的制度設計就是無罪推定原則。大家都知道，中國在修改刑事訴訟法時，很多法學家、立法機關的工作人員都曾經(jīng)想導入無罪推定原則，但是我們看到現(xiàn)行刑事訴訟法中第162條，實際上只是一個證據(jù)不足以作出無罪的判決的應該判決無罪的簡單規(guī)定，最高法院的司法解釋也只是規(guī)定對證據(jù)不足的那一部分不予認定。這兩個條款合在一起并不足以構成疑罪從無的原則，實際上只是表明疑罪從輕而已。

　　嚴格說來，無罪推定的概念應該包括這樣的內(nèi)容：所有的舉證責任自始至終都應該由控方承擔；
被告對指控提出反證的責任只限于比較說服力和蓋然性的程度，也就是說他不必證明自己無罪，只要反駁對方的證據(jù)不足即可，當然更不能被強迫履行舉證責任；
對控方舉證責任的要求是非常嚴格的，在整個證明過程中不允許留有任何可以合理懷疑的余地。但是我們可以看到，與這樣完整的無罪推定原則相比較，中國刑事訴訟法的規(guī)定顯然是很不充分的。特別是現(xiàn)行刑事訴訟中還規(guī)定辯護人有證明嫌疑人（被告人）無罪的責任，要求公訴人和辯護人都得向法庭出示物證。這些內(nèi)容表明，無罪推定的原則在中國仍然沒有確立。

　　第三個就是一事不再理原則。這個原則主要考慮審判的經(jīng)濟性，避免嫌疑人面臨重復追究的危險。一事不再理原則在中國可能比較容易引起爭議。因為按照中國現(xiàn)行規(guī)定，應該實事求是、有錯必糾。這種真實主義原則與一事不再理原則是不一致的。一事不再理原則的貫徹還有一個前提條件，就是審判的質(zhì)量基本上沒有問題，但中國的現(xiàn)實離這樣的理想狀態(tài)還很遠，因此很容易引起爭議。

　　第四個是辯護權的保障和律師的作用。我們可以看到在這個方面，中國仍然存在不少問題，例如律師的訴訟參與率仍然不高，律師維權活動還受到許多阻礙。

　　最后，第五種制度設計是沉默權與證據(jù)規(guī)則。沉默權的本質(zhì)在于容許犯罪嫌疑人（被告人）拒絕回答，拒絕認罪，也不假設他們負有如實招供的強制性義務。中國過去的法律規(guī)定或者司法政策都不采取這種立場，但最近已經(jīng)發(fā)生變化，在導入沉默權概念以及有關制度方面，中國刑事訴訟法學界和實務部門已經(jīng)達成了共識。

　　以上五種制度設計對于保障人身安全等憲法性自由權具有極其重要的意義。

　　我把上面所說的內(nèi)容綜合起來，從促進憲政發(fā)展的角度來看，得出的結論是：在社會日常生活中層出不窮的公民維權運動是憲政發(fā)展的最重要的推動力。而阻礙憲政發(fā)展的主要是以經(jīng)濟壟斷為背景的上層分利同盟及其對國家強制力的濫用。要打破這樣的格局，必須推動政治改革，民主化是防止權力腐敗和制度腐敗的最有效手段。

　　目前中國在民生問題已經(jīng)達成共識。按照民生的邏輯進行推理，結論應該是還要進一步關注涉及個人生存問題的自由權，包括生命安全和財產(chǎn)利益這兩個主要方面。當然，光有個人的自由權還不夠，還需要協(xié)調(diào)私人權利訴求之間的關系并建立以自由為前提的公共性。因此可以斷定，今后中國憲法學的基本課題就是要形成和發(fā)展一種調(diào)整不同主體和不同類型的人權之間相互關系的公平機制。

　　我就先講到這里，謝謝大家。

　　■ 問答部分

　　問：為什么要在公共利益與商業(yè)利益之間引入“一般性利益”這樣的中間概念？是公共利益，還是商業(yè)利益很難有實體性標準，是不是通過程序就可以解決？

　　季衛(wèi)東：
因城市規(guī)劃和城市開發(fā)而產(chǎn)生的征地需求往往把征用的土地轉(zhuǎn)讓給民間企業(yè)，往往涉及商業(yè)利益，但又不能認為這樣的征地就完全與公共利益無關。這樣的現(xiàn)實有兩層涵意。第一，很難事先對公共利益下個明確定義，給出實體性的判斷標準。究竟什么是公共利益，需要根據(jù)具體情況決定，所以聽證會之類的程序安排很重要。第二，需要適當擴大作為征用條件的公共利益的概念外延，并把純粹的商業(yè)利益區(qū)別開來。這就需要引入“一般性利益”這樣的中間范疇，既是公共利益的一部分，但又與民間企業(yè)的經(jīng)營活動以及特定區(qū)域的共同利益有關。

　　由于目前中國沒有引入“一般性利益”的概念，所以討論的時候只在商業(yè)利益與公共利益之間進行非此即彼的選擇。贊成強行拆遷拔釘子的人們往往以城市開發(fā)是公共利益作為根據(jù)，不考慮不動產(chǎn)業(yè)的特殊利益。例如在“重慶釘子戶”事件的處理上，媒體刊登出城市規(guī)劃遠景圖，說明開發(fā)之后這個地方將如何繁榮、給大家?guī)�來怎樣的好處。但是，這樣的繁榮究竟在多大程度上屬于不動產(chǎn)開發(fā)商、在什么方面給一般市民帶來什么樣的好處？城市開發(fā)究竟是否完全符合公共利益？即使符合公共利益、是眼前的還是長遠的？這些問題未必都很清楚，需要交給大家討論，爭取理解和同意。也就是說，怎樣界定公共利益，很難有一個確定的標準，需要具體分析，往往需要通過一定的程序來討論決定。你提出的問題正是我想表達的見解。

　　至于設置“一般性利益”這樣的中間項，有一個明顯的好處，就是可以為程序活動提供可操作性，使程序能夠有效地運作起來。比如說，你光說公共利益與商業(yè)利益，這很容易造成意見的對立，難以達成共識。如果有個中間項作為媒介或者第三個選項，通過程序的討論和決定就比較方便了，比較容易找到妥協(xié)點，比較容易達到共識。這就是程序正義往往需要第三者的范疇相配套的原因所在。我覺得，當你強調(diào)程序正義的時候，一定要注意找這個中間項。

　　問：您覺得在憲政體制下媒體的功能定位如何以及你對中國媒體定位如何看法？

　　季衛(wèi)東：
媒體之所以在中國引起廣泛的關注，是因為在中國制定法律并沒有經(jīng)過真正的民主程序，缺乏民主立法的正當性。因此，在執(zhí)行法律的階段往往不得不反復面對正當性挑戰(zhàn)，動員民意作為支持力量。因此，在目前的中國，媒體以及輿論監(jiān)督只是缺失了的民主程序的一種替代物。這個民主程序替代物實際能夠發(fā)揮很大的作用，能夠?qū)λ痉ú还�施加壓力，所以大家對它抱有期待。但是，由于這個替代物并不是制度化的，具有不確定性、任意性，所以大家對它又抱有懷疑。

　　與這樣的情形相關聯(lián)，強調(diào)司法獨立的法律人往往會在這個問題上感到有點困惑，碰到一些悖論。例如，當你強調(diào)司法獨立時，會發(fā)現(xiàn)很多我們認為不符合正義的東西，居然以司法獨立為借口而逃避責任追究。例如去年新疆有個鐵道中級法院作出了一個違規(guī)的決定，把判決的執(zhí)行委托給某家民間公司，從中收取回扣甚至漁利。在問題被揭露出來后，照理應該追究這個法院，特別是直接負責的法官的責任，作出制裁決定。但在這個過程中，有關人士提到司法豁免權，以這個理由來逃避責任。這真是一種諷刺。

　　類似的問題還有很多，讓我們在對媒體與司法的關系進行判斷時感到有些矛盾。強調(diào)輿論監(jiān)督，就可能導致輿論干預司法，這是不符合司法獨立原則的�？墒�，如果不強調(diào)輿論監(jiān)督，由于制度不健全，也一時難以改變現(xiàn)狀，那么司法腐敗就會蔓延，司法不公的現(xiàn)象也很難糾正。于是有人就乘機抓司法獨立論者的小辮子，說“你不是提倡司法獨立嗎？怎么還要借助媒體？這是自相矛盾”，等等。

　　在這里，我覺得媒體如何定位還是與民主程序有關的。比如剛才李教授提到的法院行政化，法官也搞請示、匯報之類的問題。在最高法院那里，表現(xiàn)為批復、解答，是司法解釋的一種方式。從整體上看，司法解釋其實也是法院立法的一種方式，涉及的范圍很廣泛。

　　從現(xiàn)代民主法治理論的角度來看，法律是全民意志的體現(xiàn)，所以法官不得立法，而只能忠實地來執(zhí)行法律，也就是法官要服從體現(xiàn)為法律的民意，而不能自行其是。當然現(xiàn)代社會日益復雜，瞬息萬變，法官也不能墨守陳規(guī)、機械地適用條文，而應該根據(jù)具體情況進行適當?shù)牟昧�，甚至在必要的情況下創(chuàng)制規(guī)范、創(chuàng)制權利。但這樣的活動只能局限在一定范圍內(nèi)，有嚴格的條件規(guī)定。中國的現(xiàn)狀很不一樣，司法解釋實際上變成了另一種立法形態(tài)，甚至最近還就司法解釋征求群眾意見，召開聽證會。為什么會出現(xiàn)這樣的情況？固然由于制度設計上的不合理性，或者過渡期難免的混亂。然而，更深層的原因還是前面提到的中國制定法律并沒有經(jīng)過真正的民主程序，缺乏民主立法的正當性。

　　所謂立法權至上、議會至上是有前提的，就是從制度上保證它要反映民意。如果民主立法程序不健全，人們就會把評價法律的關注點從民意轉(zhuǎn)到專業(yè)水平上。如果代議機構不能充分代表不同利益集團的訴求，又缺乏職業(yè)政治家應該具有的參政議政能力以及法律專業(yè)知識，那么人們就會產(chǎn)生這樣的觀念：與其讓養(yǎng)豬模范、走紅歌星制定規(guī)范，還不如讓最高法院來制定規(guī)范。因為兩者在代表民意上未必有什么高下之分，但在法律專業(yè)水平上的差別很大。既然法官造法的技術性更強、質(zhì)量更高，那么大家也就不會對司法解釋侵蝕立法權產(chǎn)生太大的異議。

　　總而言之，正因為與法制有關的民主程序不具備，所以才出現(xiàn)了媒體來起替代作用的現(xiàn)象。最近，司法機關也開始起替代作用。甚至還可能出現(xiàn)很多其他形態(tài)的替代作用，甚至我們每一個人沒準都想發(fā)揮這樣的替代作用，自力更生。事情走到極端就會反過來，人人躍躍欲試要發(fā)揮替代作用，這本身就成為憲政的推動力量。在這樣的訴求推動下，憲政不能不往前走。

　　問：刑事訴訟法律修改，沉默權和律師會見制度，跟國際標準差別很大，警力配備也很有限。請問您怎樣衡量打擊犯罪的人權問題？

　　季衛(wèi)東：
關于警察問題我沒有充分研究。僅就秩序形成和維持的基本方式而言，國外不少人覺得中國有點像個“警察國家”。這樣的判斷究竟對不對先不管它。這是第一點。

　　第二點，你談到警力不足，還需要深入推敲。中國是講究采取非正式手段處理問題的社會，所以潛規(guī)則、隱性力量很多。就警力而言，除了正規(guī)的警察之外，不在編的警察，例如保安、城管也比比皆是。所以很難說清楚中國警力的多少。如果把這些算進來，中國也許就是世界上警察最多的國家。如果把這些都除掉的話，中國也許就是警察最少的國家。非正式的制度和正式的制度之間的關系如何，是中國憲政不得不面對的問題。

　　第三點，在目前的中國，社會變遷速度很快、規(guī)模很大，各種情況極其復雜，所以社會治安問題較突出。這就經(jīng)常碰到動用警力的需要。借用中國的傳統(tǒng)說法，是亂世用重典。所以，在現(xiàn)階段強調(diào)社會治安以及維持秩序的警力是有道理的。那么，是不是以暴制暴就能解決問題？這才是關鍵所在！靠強制是不是就一定能解決問題？在很多場合，警力是能起到很大作用的，但未必能最終解決問題。要最終解決問題，還要考慮強制力有沒有正當性。

　　不可否認，警察對社會很重要。但我們同時還要限制警察的權力。不限制的話，它很可能就會濫用這個權力。當然，限制不一定是指減少警力。(點擊此處閱讀下一頁)

　　主要還是制度上的限制。有時通過技術手段的調(diào)整也能防止警察濫用權力。比如說，原來北京的出租汽車違章罰款是由警察直接進行的，為警察隨意罰款甚至乘機勒索提供了很方便的機會。所以，那時我們經(jīng)�？吹今R路邊警察和汽車司機吵架。但現(xiàn)在，只是作了小小的技術性調(diào)整，情況就改變了。警察不能直接收錢，只能簽發(fā)罰款單，并且為受罰的司機留有申訴的機會。警察不能從職務行為中直接得到任何好處，也就犯不著濫用權力。

　　可見技術性的制度設計，對于解決社會問題以及憲政發(fā)展都具有很重要的意義。只要法律人在各方面進行更深入的思考，對中國制度設計作出更大的貢獻，那么警力少一些其實也沒有什么關系。

　　問：就是說中國憲政發(fā)展目前只是處在理論上的啟蒙階段，離真正的實現(xiàn)還有相當長的時間，例如拆遷這件事情，政府公權力濫用就會使私人的權利受到損害，政府強制占用宅基地，無奈之下這個人上訪，欺上瞞下，上級把問題推給下級，下級又作表面文章。隨著拖延，這件事情超過訴訟期效，對這些人我們應該怎么保護？是不是還是需要政府的權力來解決。在憲政實現(xiàn)這么長的實現(xiàn)階段中，我們在建立一些特殊的組織，但是是治標不治本的，憲法體現(xiàn)人的關懷一旦這些問題沒有解決，會出現(xiàn)滋生犯罪之類新的社會治安問題，你是怎么看待這個問題？

　　季衛(wèi)東：
的確，在社會過渡期，在解決現(xiàn)實問題方面，政府的權力是必要的，有時甚至還需要強有力的政府對事態(tài)惡化進行干預。從憲政的角度來看，最本質(zhì)的問題其實不在權力的大小，而在于政府行使的權力是否有邊界。權力再大，只要它有明確的邊界，受到法律規(guī)范的限制，就不可怕。反過來說，如果權力行使缺乏規(guī)則，邊界是不明確的，沒有程序公正的制約，哪怕權力很小很弱，也容易被濫用而造成很大的危害。比如中國古代政府的權力其實并不很強大，但在行使上沒有明文規(guī)定的界限，沒有限制，結果形成專斷的權力。

　　由于中國的傳統(tǒng)制度設計不重視劃清權限關系，不強調(diào)程序公正原則，不節(jié)制裁量，所以救濟的基本方式可以歸結為一個詞組：“馬后炮”。它的制度設計思路是，只看結果，不問手段；
首先爭取迅速解決問題，如果出現(xiàn)問題的話事后再協(xié)調(diào)解決。容許人們事后表達不服，另外尋找解決方案。這樣的安排，可以讓民眾以為在這個體制里上下來回尋找，總能找到令人滿意的答案。讓大家都走上訪的羅盤路，總是在體制的框架內(nèi)打圈圈，這就是中國傳統(tǒng)制度設計的精妙之處，也是它的陰暗之處。

　　上訪制度固然存在弊端，但也可以實現(xiàn)下情上達、政令通暢的局面，并保證中央政府有條件一桿子插到底。上訪的機制，使人們在現(xiàn)行體制中看到希望，在體制內(nèi)尋求救助，能維護體制的安定。現(xiàn)在上訪制度的根本問題在于制度失靈，上級和中央的控制力有所弱化，基層不能有效解決問題，也未必遵從上級部門的指令。目前中國的基層權力結構已經(jīng)發(fā)生很大的變化，而上層權力結構沒有及時進行相應的調(diào)整，很多具體問題都演變成結構性問題�；鶎記]有意愿也沒有能力解決的那些結構性問題，都集中到中央來了。中央不堪其累，只好又把問題推到下面，壓在下面。

　　在這樣的狀況里，要解決問題而不是拖延問題，只有兩種選擇擺在我們面前。要么退回去，天不變道亦不變，過去有效的方式方法也可以繼續(xù)有效。但是，現(xiàn)在的社會結構和制度條件都已經(jīng)發(fā)生非常巨大的變化，無法倒退回去。因此，手段照舊的話不僅不能解決問題，很可能反倒會促進系統(tǒng)的崩潰。要么進行另一種選擇，積極改變既有的這個制度設計，這就是憲政發(fā)展之路。我們要逐步地、理性地推動憲政發(fā)展，用新的機制取代舊的機制。也就是說。應該為那些已經(jīng)失靈的制度――包括上訪制度――尋找各種替代物，提供承受問題的托盤，這就是目前憲政發(fā)展的重要任務。

　　問：中央跟地方現(xiàn)在的利益是不一樣的，到底是怎么樣不一樣？你剛提到英國比較理性的憲政，我覺得中國人可以接受這種思維，我想對憲政一個重要的原因，利益的博弈的限制來達到對政府的限制，政府的利益集團，比如和地產(chǎn)商之間利益，怎么去限制怎么樣起團結怎么出現(xiàn)，現(xiàn)代的社會，比如說業(yè)主委員會但是推行是有困難的，你對中國制衡力量有何看法？

　　季衛(wèi)東：中央和地方之間關系的調(diào)整和重新定位對中國的憲政發(fā)展很重要。從利益博弈的角度來看，因為目前個人的談判地位和交涉力還太弱，難以再短時間內(nèi)有力地推動結構轉(zhuǎn)型，因此中央與地方之間的利益博弈就特別引人矚目。在財政制度改革過程中，通過對政府預算的實質(zhì)性審議來推動憲政發(fā)展的思路是切實可行的。中央與地方之間就財政再分配進行討價還價的制度化就是政治改革的關鍵性一步棋。

　　談到利益博弈的政治意義，我們應該看到，假如一個社會中存在不同利益訴求，假如這些利益訴求允許組織化以便克服分散性和非理性成分，假如這些利益訴求能夠通過適當?shù)姆绞建D―特別是政治參與的手段――反映到制度框架內(nèi)，政黨政治就會自然形成。但是，如果不同的利益集團之間力量對比太懸殊，寡頭的分利同盟的絕對優(yōu)勢足以壓倒其他利益訴求，那么就很可能形成一種最糟糕的資本主義體制。這樣的格局也會危及政治安定，導致令不行、禁不止的局面。為了避免這樣的秩序危機，民主化的政治改革就成為必然的選擇。只有這樣才能制衡那個龐大的既得利益集團。

　　前面談到目前公民個人的談判地位和交涉力太弱的問題。要改變這種狀況，只有承認個人有團結權，形成集體的力量；
只有承認個人能夠通過尋求司法救濟在一定條件下達到力量對比關系上的均勢；
只有讓個人真正享有投票權，通過數(shù)字的邏輯來改變強勢集團的態(tài)度。也就是說，集體談判、獨立審判、民主表決是弱者獲得制衡力量的最基本的方式。這些都可以與民生問題的解決結合起來。例如業(yè)主維權運動就有效地推動了社區(qū)自治和基層民主政治。還可以把類似的維權活動范圍擴大到環(huán)境保護、消費者權益保護等日常生活的各個方面。這樣中國的憲政發(fā)展就有充分的群眾基礎和主觀能動性，就可以在基層形成活潑而有序的民主化政治生態(tài)。

　　問：中國憲政是個草根和中產(chǎn)階層的，人大很難代表草根階層、中產(chǎn)階級。憲法沒有有效表達途徑，比如說怎么樣在現(xiàn)有的制度下賦予草根階層和中產(chǎn)階層利益集團的博弈的妥當?shù)姆绞剑?/p>

　　季衛(wèi)東：
推動憲政，需要擔綱的人群或階層或集團。推動民主政治，也需要這樣的擔綱者或推手。在西方政治理論中，中產(chǎn)階層是民主化的社會基礎。但在目前的中國，以城市白領為主體的新型中產(chǎn)階層還比較薄弱，而以小資產(chǎn)者和中小企業(yè)家為主體的舊式中產(chǎn)階層過于依附于政治權力和傳統(tǒng)生活方式。中國最廣大的群眾是在草根階層，中產(chǎn)階層不是主流。而社會結構比較畸形，呈現(xiàn)少數(shù)暴富階層與草根階層對峙的格局。在這樣的背景下談憲政以及民主化，不能過于拘泥西方政治理論的現(xiàn)成框架。

　　對于憲政而言，最重要的價值標準是個人自由。對于民主而言，最重要的價值標準是個人平等。要順利進行政治改革，需要社會具有一定的均質(zhì)性，各種勢力大體上比較均衡。在這個意義上，在市場化、自由化的基礎上強調(diào)矯正貧富懸殊、實現(xiàn)分配正義就是體制轉(zhuǎn)型的第一步，是必要的前提條件。

　　那么，中國能不能回避或者繼續(xù)拖延這樣的體制轉(zhuǎn)型呢？不能。因為社會結構已經(jīng)多元化，已經(jīng)存在不同的利益訴求。如果不為各種利益訴求設置表達的正式渠道，不為利益博弈提供公正合理的制度條件，就會出現(xiàn)混亂、失序的情況。不滿的群體如果不能在議會、在法庭上獲得說話的機會，必然會到大街上去說，甚至采取激進的手段來引起社會注意、發(fā)泄不平之氣。憲政發(fā)展就是要為不同的階層、不同的利益集團提供理性對話的場合和機會，以便協(xié)調(diào)社會關系、達成和諧的局面。

　�。ǘ�棟、郝韜整理，經(jīng)本人校訂修改）

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