張英洪：和諧社會中的信訪權(quán)

　　國務(wù)院新頒布的《信訪條例》將于2005年5月1日起施行。這部新修訂的條例之所以備受關(guān)注，是因為中國存在舉世罕見的“上訪潮”。在以往的主流觀點(diǎn)中，普遍呈現(xiàn)出將信訪工作的價值鎖定在“密切黨和政府聯(lián)系群眾”以及“保持社會穩(wěn)定”上。筆者認(rèn)為，盡管這種傳統(tǒng)的評判定位似乎并沒有錯，但在和諧社會構(gòu)建中，從權(quán)利的視角審視信訪，無疑將拓展和提升國人觀察和解決社會問題的視野與層次。

　　信訪權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利

　　對于信訪的定義，新修訂的《信訪條例》是這樣界定的，即信訪是指“公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動�！逼鋵�，這種對信訪的定義是比較狹窄的。在現(xiàn)實生活中，信訪人的訴求對象還有中國共產(chǎn)黨各級組織以及人大、法院、檢察院等機(jī)關(guān)。

　　在中國，信訪權(quán)是公民一種特殊的政治權(quán)利。2005年4月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《2004年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書明確指出：“國家重視通過信訪渠道依法保障公民的批評、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利。”這就是說，公民的信訪權(quán)包括批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。

　　信訪權(quán)的憲法淵源來自現(xiàn)行憲法第27條和第42條的規(guī)定。憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)�！钡�42條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；
對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利�！�

　　由此可知，信訪權(quán)是中國公民的憲法權(quán)利，而尊重和保障人權(quán)，是現(xiàn)代政府合法性的基石。

　　和諧社會是權(quán)利得到尊重和保障的社會

　　中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會第一次提出要“不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力”。胡錦濤總書記指出，我們要構(gòu)建的和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這樣的和諧社會，必然是尊重和保障人的權(quán)利的社會。

　　信訪制度是中國特色的制度安排。在法治健全的國家，根本不存在中國式的信訪制度。中國特有的“上訪潮”，是長期以來社會正義不張、傳統(tǒng)人治盛行的必然產(chǎn)物。

　　中國信訪制度最早源于1951年6月7日政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。這是經(jīng)過長期革命斗爭而贏得執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨一貫奉行聯(lián)系群眾這一優(yōu)良作風(fēng)的結(jié)果和體現(xiàn)。當(dāng)時信訪制度的主要功能是為人民群眾對黨和政府工作提出批評和建議提供制度管道。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，此起彼伏的“信訪洪峰”，是公民尤其是農(nóng)民等弱勢群體的正當(dāng)權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害的集中反映。因而時下的信訪也就成了人民群眾特別是農(nóng)民等弱勢群體依法維權(quán)抗?fàn)幍闹匾�方式。農(nóng)民在信訪中反映的主要問題是：基層任意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，強(qiáng)行搶奪農(nóng)民財物，威逼、毆打、關(guān)押反抗的農(nóng)民，甚至逼迫農(nóng)民自殺，強(qiáng)制性征地、拆遷等，這一切現(xiàn)象，歸結(jié)為一點(diǎn)，就是農(nóng)民的正當(dāng)合法權(quán)益遭到了基層政府的嚴(yán)重侵害。農(nóng)民上訪，只是為了討個公道，維護(hù)自己的權(quán)益。

　　一些地方基層政府對農(nóng)民權(quán)益的嚴(yán)重侵害，人為地激化了社會矛盾，危及了政府的公信力。事實證明，公民權(quán)利得不到尊重和保障的社會，決不可能是一個和諧的社會。

　　信訪權(quán)的保障：任重而道遠(yuǎn)

　　2004年，中國在憲法中明確宣示“國家尊重和保障人權(quán)”，中國政府還發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實話綱要》，明確提出建設(shè)法治政府的目標(biāo)和任務(wù)，開始注重規(guī)范和約束公共權(quán)力，維護(hù)和保障公民權(quán)利。正是在此背景下，國務(wù)院發(fā)布了新修訂的《信訪條例》。該條例正視公民的信訪權(quán)利，在暢通信訪渠道、創(chuàng)新信訪工作機(jī)制、維護(hù)信訪秩序、強(qiáng)化信訪工作責(zé)任制等方面呈現(xiàn)出諸多亮點(diǎn)。但新的《信訪條例》能否切實保障和實現(xiàn)公民的信訪權(quán)，還有待于觀察和驗證。

　　密爾在《代議制政府》這部名著中指出：“男子和婦女一樣，需要政治權(quán)利不是為了可以進(jìn)行統(tǒng)治，而是為了不致受到暴虐的統(tǒng)治�！敝袊�是社會主義國家，從理論上和政治上說，人民群眾當(dāng)家作了國家和社會的主人。但由于深受本國二千多年專制主義和蘇聯(lián)模式的消極影響，國人的權(quán)利觀念淡薄，人治作風(fēng)盛行，這對公民信訪權(quán)利的尊重和保障，存在較大的制約。

　　對信訪制度的改革，主要有強(qiáng)化和弱化信訪功能兩種觀點(diǎn)。在現(xiàn)行體制環(huán)境下，強(qiáng)化信訪功能，實質(zhì)上是強(qiáng)化行政權(quán)力和人治，它以法治進(jìn)程的延緩和損失來換取信訪工作的績效。而在未相應(yīng)改革有關(guān)制度的情勢下，單方面弱化信訪的現(xiàn)有功能，又將使公民的信訪權(quán)無以示展和實現(xiàn)。即將實行的新的《信訪條例》，是一種迫于無奈的現(xiàn)實選擇，它在規(guī)范信訪活動上前進(jìn)了一大步，但在現(xiàn)代政治文明框架內(nèi)尊重和保障公民權(quán)利上尚未實現(xiàn)新跨越。

　　現(xiàn)行的信訪制度其實過多地承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的現(xiàn)代公民政治參與和自由表達(dá)的政治責(zé)任。人們對信訪制度改革寄予厚望，是因為人們還看不到其它重要的政治改革。

　　美國憲法著名的第一修正案規(guī)定國會不得制定“剝奪人民和平集會及向政府請愿的權(quán)利”的法律。在中國當(dāng)前和平請愿空間缺失的環(huán)境中，如何能期望作為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的信訪部門擔(dān)當(dāng)此任？密爾在闡述議會的職能時，認(rèn)為有一項職能決不亞于其它職能，即它“既是國民的訴苦委員會，又是他們表達(dá)意見的大會�！弊鳛槲覈鴻�(quán)力機(jī)關(guān)的各級人大，如果缺乏國民向其訴苦和表達(dá)意見的制度平臺，我們很難想像信訪部門能夠結(jié)束其長期尷尬的局面。當(dāng)然，如果“在全社會保障公平和正義”的司法機(jī)關(guān)，需要憑借黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)手中批轉(zhuǎn)來的“信訪件”才能公正司法和進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，那它只能是在幫助樹立行政權(quán)威的同時徹底消解自己的公信力。

　　作者系湖南省社會科學(xué)院副研究員

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