林喆：強制拆遷與“公共利益”

　　如果一部法律文件的存在及其實施帶來的是大量的侵權現象，如果它的存在使得某些違憲行為得以在“合法”的形式下進行，且使得許多人因此而陷于困境，特別是對憲法的權威和社會穩(wěn)定構成一種威脅的話，那么其存在的合理性，或說它的合憲性就應當引起我們的思索。

　　２００３年，南京市民翁彪的自殺身亡和安徽農民朱正亮的天安門自焚事件震動了全國。我在搜狐網站看到童大煥先生寫的一篇文章，他稱，他們“以異常慘烈的表達方式掀開了野蠻拆遷的蓋子。借拆遷和征地之名剝奪民眾財產利益，成為許多地方政府的生財之道和一些官商的暴富捷徑�！�

　　國內某些地區(qū)野蠻拆遷或借拆遷和征地之名剝奪民眾財產利益的問題,?正越來越引起國內外媒體，及從中央政府到學術理論界學者們的密切關注。這里暫且不談強制拆遷和征地這一類行為背后的種種黑幕，我們先確定它們真是出自“公共利益的需要”，然后再來討論應當怎樣看待這類行為。

　　就理論上說，它涉及到三個重要問題：

　�。ㄒ唬┕�民個人合法的私有財產是否應當得到政府的尊重？

　　對這一問題的回答自然是肯定的。

　　從憲法上說，公民個人合法的私有財產應當得到政府的尊重。新中國成立以來我國修憲多次，各部憲法都把房屋所有權作為公民私人財產的重要內容。

　　新中國第一部憲法（“五四憲法”）第８—１２條分別規(guī)定了農民的土地所有權和其他生產資料所有權、手工業(yè)者和其他非農業(yè)的個體勞動者的生產資料所有權、資本家的生產資料所有權和其他資本所有權，以及公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權及私有財產的繼承權，并強調它們受到國家的依法保護。后來，在特定歷史條件下受錯誤思想指導產生的“七五憲法”，在大范圍縮小包括社會權在內的公民基本權利之時，在公民財產權中只留下“少量的自留地和家庭副業(yè)”經營權，牧區(qū)“少量的自留畜”所有權，及“勞動收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權”。這一做法在“七八憲法”和“八二憲法”中逐漸得到糾正。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的建立和相伴隨的幾次修憲，以及立法速度的加快，我國憲法法律所規(guī)定的財產權的內容已變得十分豐富，其范圍也越來越寬泛。

　　去年全國人大十屆二次會議將憲法第十三條修改為：“公民的合法的私有財產不受侵犯�！薄皣�家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權�！边@是私有財產保護更為明晰的入憲，它表達了憲法對個人利益的尊重。它為公民保護自己合法的私有財產，防止國家（主要是地方政府）權力的侵害提供了有力的憲法武器，它對于提高地方政府對公民合法的私有財產的尊重和保護具有重要的意義。

　　私有財產應當受到保護的理由在于，財產權是一個人人格的重要組成部分，是個人在社會中生存和發(fā)展的重要條件。關注、尊重、平等對待和保護社會中一切成員的人格安全和財產安全，是現代法治社會的基本要求，也是國際社會人權理論的重要內容。西方民主制國家對于作為最基本人權的財產權的保護，有著嚴格的規(guī)定，對它的沒收或征收必須經過專門的司法程序。

　　（二）當政府為了“公共利益”而必須以犧牲公民個人利益為代價時，“公共利益”能否成為犧牲公民個人利益的理由？換句話說，當個人合法的利益與公共利益發(fā)生沖突時，在二者之間是否存在著一種優(yōu)先的利益？

　　回答是：不存在。

　　那種認為個人的需要和利益應該具有道德優(yōu)先權，比社會的需要和利益更為重要的觀點是錯誤的，實際上公民或個人沒有優(yōu)先于社會的特權，個人的需要和利益并不比社會的需要和利益更為重要。各種權利及其主體在道德價位上是平等的。法律對老人、兒童和殘疾人的權利予以特別保護的原因在于，他們的自我保護能力較弱，其權利更易于受到傷害，而不是因為這些權利具有更高的道德價值。同樣，社會的需要和利益也沒有在道德上優(yōu)先于個人的特權。在一些時候個人利益為公共利益讓道，是在于，從長遠利益來看，這種公共利益已將個人利益包括于其中了。

　　然而在實踐中，政府協調各種權利沖突的依據，常常不是源自對何種權利的道德價值更高的判斷，而是出自對利弊的權衡。正是這樣，那些宣稱已將個人利益包含于其中的“公共利益”就需要證成其真實性，即證明這些涉及到公民法定權利的決策、方案、措施是代表廣泛的民意的。檢驗的方法便是看它們是否事先已經廣泛地征求過利益相關人的意見，是否已經通過特定途徑使其意圖、過程和結果做到家喻戶曉了�，F代民主制國家所設立的嚴格的聽證會程序，便是聽取各方面的意見，獲得民眾真實態(tài)度的重要的民主制度，它對保障公民在國家生活中的民意表達，擴大公民有序的政治參與，促使決策制度的民主化和科學化具有重要意義。

　　舊城改造、危房拆除的決策，關系到民眾的切身利益，理當鼓勵公民積極參與和廣泛地征求利益相關人的意見，而不是將他們拒之門外，或者將這一決策視為是地方政府與開發(fā)商兩方面的事，更不能片面地站在開發(fā)商的立場上無視公民的權利保護。這里，任何一方的妥協都必須通過協商。換言之，在各種利益沖突之處，應當建立一種良性的協商制度和協調機制。

　　值得指出的是，對于那些無視民意、不走民主程序、侵犯公民合法權利的行為，公民有說“不”，有保護自身合法權利、拒絕被強制執(zhí)行的權利。

　　一些地方強制拆遷中所表現出的專制作風、蠻橫行為和對于公民私有財產的極度輕視態(tài)度，反映出一些政府官員和執(zhí)法人員對于憲法及民主政治建設的基本態(tài)度。

　�。ㄈ�）即便政府是為了“公共利益”而借用法律手段犧牲公民個人利益或冒犯公民法定權利時，它的行為是否也應受到一定限制？

　　回答是肯定的。

　　在現代法治社會，法律對人權的限制是有原則的。一些學者曾將西方限制人權的原則概括為三點：（１）最低限度原則，即不得限制基本人權，如美國憲法修正案規(guī)定，國會不得制定禁止宗教信仰自由、言論自由、新聞出版自由、和平集會、和平請愿權利的法律；
（２）適中原則，即限制人權的程度要適中，不可限制過多，應當考慮限制是否為了公共利益，即便是為了公共利益，也應盡可能少地犧牲個人利益；
（３）發(fā)展原則，即限制要隨社會發(fā)展而作相應的調整。

　　此外，還有一項原則，就是補償原則。按照經濟學卡爾多—�？怂乖�理，如果某種政策或措施的實施并沒有使人們的境況比過去變得更糟，而至少使其中的某個人的境況變得更好，那它就是有效益的。

　　任何社會改革或變動都會使部分人的利益受損，由于以“公共利益”方式通過的決定，都是以一部分人的妥協為代價的，這樣從道德的角度講，在群體要求全體成員按照由大多數人的意見通過的某項決議而行動，則少數人也服從這一決議時，群體有責任尊重少數人的意愿，少數人有理由要求他們的意愿和權利受到其他成員的尊重和保護。因為就他們每一個人（單個體）的法律權利來講，至少在形式上彼此應當是平等的，他們都享有法律上的平等權。平等的權利不僅使每一權利個體都應受到法律平等的關心和尊重，而且成為他與其他個體同等存在，不被整體忽略或“犧牲”的理由。如果為了擴大某種權利而剝奪了另一種權利，這表明在二者間已經進行了一種優(yōu)劣的比較或優(yōu)勝劣汰的選擇，也就是說，已經將兩種在道德上具有同等價值的權利不平等地對待了。

　　以這樣的原則，代表多數人意見的決議、規(guī)則、章程和法律，在本質上就應當是受到少數人意愿制約的，這種制約一方面通過由此而生的權利的界限（義務）體現，另一方面通過社會或國家對缺損的權利的補償來表現。因此，在政策的制定中，一方面必須盡可能地保護這部分人的利益，擴大公共利益的行為必須受到盡量減少他們損失的道德要求的限定；
另一方面，政府應當盡可能地、及時地給予這部分人以遠遠高出他們受損部分的利益補償。

　　在現代民主政治中，提倡在實施大多數人的意志時，盡可能多地尊重和保護“少數人”中的個體權利，已成為制度設計或完善民主制度的一項重要內容。于是便出現了“救援”、“關懷”和“讓步”等等諸如此類具有道德意味或人文主義精神的政策、策略和舉措。在現代社會中，公民的平等權只能通過完善的民主制度及其內在機制的不斷建設來實現。

　　在現代法治社會，認真對待權力，就是認真對待每一個個體的權利，其中既包括認真對待“多數”中的每個個體的權利，也包括認真對待“少數”中的每個個體權利，尤其是在后者為前者付出代價時。一個良善的法制體系，應當是具有對付出代價的后者進行補償的完善機制的體系，一個公正的社會，應當是平等地認真對待每一個個體權利的社會。

　　去年３月２２日國務院印發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，在其中第三部分“依法行政的基本原則和基本要求”提出２４個字：合法行政、合理行政，程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一。就“程序正當”而言，它特別強調了“依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權”，這些都表明了中央政府對民眾利益的基本態(tài)度。而這些要求在一些地區(qū)并沒有得到認真地貫徹。

　　這樣，就很有必要廢除現行的、賦予政府更多自由裁量權的法規(guī)——《城市房屋拆遷管理條例》，而制定一部保護公民住宅權的法律，以給予城市房屋拆遷行為以更為嚴格的限制，以及給予拆遷戶更為優(yōu)惠的補償。

　　進一步的理由是，如果一部法律文件的存在及其實施帶來的是大量的侵權現象，如果它的存在使得某些違憲行為得以在“合法”的形式下進行，且使得許多人因此而陷于困境，特別是對憲法的權威和社會穩(wěn)定構成一種威脅的話，那么其存在的合理性，或說它的合憲性就應當引起我們的思索。

（來源：瞭望，作者為中共中央黨校政法部教授、人權理論研究博士生導師）

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