【預(yù)算外收入的終結(jié)?】預(yù)算外收入

　　預(yù)算外收入一度相當(dāng)于甚至超過預(yù)算內(nèi)收入，成為政府收入的半壁江山，號稱“第二財政”。在過去很長時間，預(yù)算外收入都游離于人大和公眾的監(jiān)管視野之外，成為一筆看不清道不明的糊涂賬。
　　
　　“預(yù)算外收入”一向是個壞孩子，總與亂收費、部門小金庫、腐敗等令人深惡痛絕的現(xiàn)象連接在一起。
　　從2011年起，這個壞孩子將從中國的預(yù)算管理體系中除名。早前，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，2011年要全面取消預(yù)算外收入。而在2010年3月10日，全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強也透露，《預(yù)算法》的修改將明確地提出“所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。
　　最顯而易見的變化是，“預(yù)算外收入”將從國家文件中消失，取而代之的是規(guī)范化程度更高的“非稅收入”。更重要的是概念轉(zhuǎn)換背后的變化，即一筆龐大資金的上繳和支出方式將更加規(guī)范，監(jiān)督和管理更加嚴(yán)格。
　　但這是否意味著預(yù)算外收入真正退出歷史舞臺?它會否在利益部門的“安可”聲中換一身新裝再粉墨登場?
　　
　　一筆糊涂賬
　　
　　預(yù)算外資金始于上世紀(jì)50年代，“當(dāng)時的存在有一定合理性，調(diào)動了部門、單位積極性，因地制宜地做一些事。但從80年代開始，預(yù)算外資金越來越大，由過去的幾億、幾十億，演變成現(xiàn)在的幾千億、幾萬億�！敝醒胴斀�(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長馬海濤說。
　　所謂預(yù)算外資金，是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門和政府委托的其他機構(gòu)，為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預(yù)算管理的各種財政性資金，包括行政事業(yè)性收費、主管部門集中收入和其他預(yù)算外收入三種類型。預(yù)算外收入一度相當(dāng)于甚至超過預(yù)算內(nèi)收入，成為政府收入的半壁江山，號稱“第二財政”。
　　在過去很長時間，預(yù)算外收入都游離于人大和公眾的監(jiān)管視野之外，成為一筆看不清道不明的糊涂賬。
　　預(yù)算外資金到底有多少呢?依據(jù)中國社科院財務(wù)綠皮書計算，2009年全國預(yù)算外收入6600億元。不過在社科院的統(tǒng)計中，土地出讓金、國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、社會保障金等并未納入。
　　根據(jù)中央黨校研究室副主任周天勇教授測算，2009年全口徑政府收入達到114885.04億元，與財政部公布的財政收入數(shù)字68476.9億元，相差近4.6萬億。4.6萬億中就包括16116億元社會保險金、15910.2億元土地出讓金收入等非稅收入。
　　這些非稅收入近年大多已逐漸納入預(yù)算管理，但仍未進入一般預(yù)算的大賬本，“從約束的程度來看，比一般預(yù)算的約束力要低�！敝猩酱髮W(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院院長馬駿說。
　　財政部公布的2010年全國財政收入達到83080億元，稅收收入為73202億元，“全口徑財政收入估計達到15萬億�！敝芴煊聦τ浾哒f。如此計算，非稅收入超過7億，與稅收收入相當(dāng)。
　　“預(yù)算外收入和非稅收入比例過大，有兩個后果，一是政府收入難以納入統(tǒng)計，政府稅收全貌難以反映，老百姓稅負(fù)負(fù)擔(dān)較重；二是如果缺乏有效的預(yù)算管理，容易存在違規(guī)行為，產(chǎn)生腐敗、小金庫等問題�！瘪R海濤說。
　　
　　欲斷難斷的利益鏈條
　　
　　預(yù)算外資金規(guī)范化改革，早從上世紀(jì)90年代就開始了。1993年實行預(yù)算外收支兩條線改革，意在打破部門和單位“自收自支、收支一體”的利益鏈條。2000年開啟的部門預(yù)算改革，實行“一個部門一本賬”，就是要把預(yù)算內(nèi)外資金都納入部門預(yù)算管理。但是，改革的紅旗飄飄，預(yù)算外收入的彩旗依然不倒，“一邊改革一邊膨脹”，使得改革的成效大打折扣。究其原因，在于地方政府部門和單位頑固的既得利益。
　　地方收費主體有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、公安、司法、檢查等。據(jù)北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心的平新喬教授統(tǒng)計，1995年到1999年的預(yù)算外膨脹主要源自稅費，1999年后則主要來自賣地。矛頭直指地方政府。
　　從1999年進行預(yù)算體制改革以來，財政部實施了收繳分離、票款分離、非稅收入銀行代收等改革措施，試圖完善監(jiān)管，使部門“收支脫鉤”落到實處，切斷部門“創(chuàng)收”的利益鏈條。但這種技術(shù)層面的改革只是治標(biāo)而非治本之策。
　　實際上，地方政府和部門的利益沖動難以遏制，根源不僅在于“誰收費誰使用”的制度漏洞，還在于現(xiàn)行財稅體制下，地方政府“很差錢”的體制漏洞。
　　盡管阻力重重，但改革還是在持續(xù)推進：財政部2003年起將30個部門的118項收費、2004年起將26個部門的76項收費、2007年起將土地出讓收入、2008年起將彩票公益金先后納入預(yù)算管理。
　　2010年11月15日，財政部印發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》(財預(yù)[2010]88號)，要求從2011年1月1日起，將按預(yù)算外資金管理的收入(不含教育收費)全部納入預(yù)算管理。
　　“取消預(yù)算外收入是水到渠成的事情�！瘪R駿說，“1999年開始的預(yù)算改革進行至今，最大的進步就是不停地把預(yù)算外資金關(guān)進籠子里�！�
　　改革后，預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后，收入預(yù)算級次保持不變，原上繳中央財政專戶的收入上繳中央國庫。全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后，政府收支分類科目也會作出相應(yīng)調(diào)整。
　　“與以前相比，有兩個根本改變：一是從部門賬戶到了財政專戶，二是即使仍主要由部門使用，部門至少也必須有一個預(yù)算，而不能再像以前那樣直接支用。把預(yù)算外收入關(guān)進籠子，實際上是要堵住預(yù)算外收入的制度漏洞�！薄耙�想控制部門的活動必須控制資金，只有規(guī)范了資金，才能規(guī)范活動�！�
　　即使實現(xiàn)了真正的“收支脫鉤”，也面臨著新的問題，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康曾撰文指出，“執(zhí)收執(zhí)罰單位沒有了原來收支掛鉤時候直接的‘利益激勵’，在法規(guī)制度不完善，監(jiān)管不嚴(yán)密的情況下，可能進行征收前轉(zhuǎn)移或非法、違規(guī)減免。這樣，非稅收入部門和單位所掌握的減收和免收權(quán)就有可能轉(zhuǎn)化為權(quán)力租金，從而誘發(fā)尋租行為與權(quán)錢交易，導(dǎo)致非稅收入不能應(yīng)收盡收�！�
　　欲斷難斷的利益鏈條，左右為難的改革方向，昭示著預(yù)算外收支改革在走完重要的一步――預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，進入公共預(yù)算的大家庭后，正面臨著更為艱難的監(jiān)管和體制改革問題。
　　
　　《預(yù)算法》修訂值得期待
　　
　　“取消預(yù)算外收入，有兩層意思，一是該清理的要清理，二是該納入預(yù)算內(nèi)的要納入預(yù)算內(nèi)。工商管理費、市場管理費等一些行政事業(yè)性收費應(yīng)當(dāng)取消，社保基金、土地出讓金和國有資產(chǎn)經(jīng)營收入應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算內(nèi)。國有企業(yè)利潤現(xiàn)在上交得比較少，而有些國有資產(chǎn)，比如銀行利潤根本沒有上交一說�！敝芴煊轮赋�。
　　從預(yù)算編制的范圍看，中國要建設(shè)一個包括政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算在內(nèi)的“復(fù)式預(yù)算體系”。從現(xiàn)實改革來看，這個體系正在逐步建立：在2010年“兩會”，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算第一次提交全國人大審議，并啟動試編社會保險基金預(yù)算，中央和地方土地出讓收支也首次出現(xiàn)于預(yù)算報告中。
　　馬駿認(rèn)為，編制社�；�金預(yù)算的挑戰(zhàn)是最大的�！皣�(yán)格來說，社�；�金是難以預(yù)算的，而且即使社保賬戶沒錢也要保證支出。編制預(yù)算，主要是形成約束機制。社保收費改成社保稅，從國資賬戶劃撥補充，都是改革的方向。另外，國資預(yù)算范圍應(yīng)該擴大，目前還是小國資預(yù)算，還有很多國有資本經(jīng)營收入未納入預(yù)算。建立完整的預(yù)算體系，需要高層機制進行協(xié)調(diào)�！�
　　實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理后，首先面對中國宏觀稅負(fù)水平問題。因統(tǒng)計口徑的不同，中國宏觀稅負(fù)水平尚存爭議。國際貨幣基金組織IMF發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示2007年至2009年，我國宏觀稅負(fù)分別為24％、24.7％和25.4％，中國社科院財貿(mào)所發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示2009年我國宏觀稅負(fù)為32.2％。按周天勇的統(tǒng)計數(shù)字，“政府收入占GDP的比重達到34％～35％，行政性支出達到40％�！敝芴煊抡f，“這是很不合理的，所以應(yīng)劃定兩條法定紅線：財政收入占GDP比重不能超過30％、行政性支出不能超過15％，或可適當(dāng)放寬到19％。這兩條紅線應(yīng)該通過人大立法確定下來�！�
　　除了在行政層面，財政部門要對所有政府收支進行全口徑管理外，“全口徑預(yù)算管理”還包含另一層面的內(nèi)容，即在立法層面，各級人大要對政府所有收支進行全口徑控制和監(jiān)督。只有真正實現(xiàn)這兩個層面的監(jiān)管，才能防止預(yù)算外收入從“黑戶”進入“黑箱”。
　　但在現(xiàn)行《預(yù)算法》中，僅有“預(yù)算外資金管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”的條文，這等于在法律上將“預(yù)算外資金”排除在《預(yù)算法》范圍之外。全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強曾強調(diào)，《預(yù)算法》修改的核心內(nèi)容之一是增強預(yù)算編制的完整性，“《預(yù)算法》正式實施以后，在我國存在多年的政府預(yù)算外收支將成為歷史�！边@意味著預(yù)算外收入將真正退出歷史舞臺，值得人們期待。
　　開弓沒有回頭箭，“預(yù)算外收入明目張膽的年代已經(jīng)過去。”馬駿說。

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