集體成員資格認定是下一步農村改革關鍵

　隨著近年戶籍制度改革的深化和城鄉(xiāng)福利勢差的縮窄，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要矛盾正在發(fā)生重要變化，農民進城落戶意愿下降成為當前制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升的重要問題。由于農村產權改革滯后，農村集體經濟組織成員身份界限不清、地權不穩(wěn)固且缺乏有效退出渠道等原因，農民落戶城鎮(zhèn)只能無償或低回報放棄農村產權，顯著降低了農民進城落戶意愿。如果農村產權制度改革不能有效破題，只是一味降低城鎮(zhèn)落戶門檻，很可能導致戶籍制度改革作用被弱化，農民工“半城鎮(zhèn)化”問題無法根本解決，已設定的戶籍人口城鎮(zhèn)化目標難以實現。

　 農村集體經濟組織是農村分配土地、組織生產的重要單位。農村集體經濟組織的成員資格，關乎農民在具體經濟活動中的收益。在農村的具體實踐中，與成員資格認定相關的糾紛時有發(fā)生，由于實際情況復雜多樣，各地往往依照村規(guī)民約，在法律法規(guī)的框架下模糊裁定。然而，隨著經濟活動的地理集聚程度提高，農村人口進一步流向城市成為一種必然。要破除城鄉(xiāng)二元化，發(fā)展廣大農村地區(qū)，必須厘清農民與土地的關系。這已經成為下一步農村改革乃至整體經濟改革必須面對的關鍵問題。

　黨的十八屆三中全會提出了“保障農民集體經濟組織成員權力，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的要求。2015 年 5 月，首批試點在 29 個縣（市、區(qū)）開展，就推進農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能進行改革。截至目前，改革試點任務已經基本完成。2016 年底，為全面推進農村集體產權制度改革，中共中央國務院出臺《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（下稱

　《意見》）�！兑庖姟访鞔_了改革的重點任務，要求對集體所有的各類資產進行全面清產核資，健全臺賬管理制度，從 2017 年開始，力爭用 3 年左右時間基本完成。在此基礎上，將經營性資產以股份或份額形式量化到集體成員，有序推進經營性資產股份合作制改革，力爭用 5 年左右時間基本完成改革。其中，確認農村集體經濟組織成員身份，是股份合作制改革的關鍵一環(huán)。2017 年中央農村工作會議強調“深化農村集體產權制度改革”。2017 年 12 月，當時的農業(yè)部發(fā)布消息稱：2018 年我國將選擇 50 個地市和個別省首次開展集體產權制度改革“整省整市”試點�？梢�，隨著 2016 年《意見》的出臺，集體產權制度改革完成了頂層設計，加之三年試點工作收尾，試點范圍進一步擴大的時機已經成熟。

　面對新時代、新機遇和新改革任務，對集體資產股份權能改革試點的地方實踐進行總結，形成可推廣、可復制的樣本與借鑒無疑具有現實意義，有利于更好地貫徹十九大精神，將農村集體產權制度改革作為支點，更好地實施我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

　筆者在今年暑期對浙江嘉興海鹽縣、山東泰安東平縣、河北唐山玉田縣和四川成都郫都區(qū)等 4 縣（市、區(qū)）的改革試點進行調研。調查發(fā)現，關于農村集體經濟組織成員資格認定，目前國家層面缺少統(tǒng)一立法�，F行國家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章，尚無集體經濟組織成員資格的具體認定標準或認定辦法�！掇r村土地承包法》中認定是否享有土地承包經營權的相關條款，在實踐中常被作為認定是否享有成員資格的參考依據：該法第 26 條為認定部分農轉非類型人員是否享有成員資格提供參考依據；該法第 30 條為認定外

　嫁女、離婚喪偶媳婦類型人員是否享有成員資格提供參考依據。此外，《婦女權益保障法》第 33 條為外嫁女、離婚喪偶媳婦、入贅女婿及其子女是否享有成員資格的認定提供參考依據。這些規(guī)定對于成員資格的認定是零散和間接的，更多的是在法院司法裁判時被采用，但在村民自治實踐中難以被自覺熟知和適用，這也是導致村規(guī)民約與法律法規(guī)之間常有沖突的重要原因。

　目前關于此問題地方立法參差不齊、標準不一。在地方立法上，部分省（直轄市）沒有集體經濟組織成員資格認定方面的相關規(guī)定，部分�。ㄖ陛犑校┏鲇趯嶋H需要，在調整農村集體經濟組織的規(guī)范文件或土地管理規(guī)定、征地補償安置辦法、實施國家農村土地承包辦法等法規(guī)、規(guī)章中，對成員資格的認定標準作出規(guī)定。如《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》規(guī)定了“戶籍在冊”＋“履行義務”標準；《山東省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》規(guī)定了“戶籍在冊”＋“多數同意”標準；《重慶市土地管理規(guī)定》確立了“戶籍在冊”＋“常住”標準。除部分省份省級作出統(tǒng)一規(guī)定外，部分地方由市級作出統(tǒng)一規(guī)定，還有部分區(qū)域由縣級作出統(tǒng)一規(guī)定。

　從我國農村實踐來看，農村集體經濟組織大多能形成調控自身成員資格的村規(guī)民約：有的通過集體章程的形式予以明確；有的雖未形成章程，但所遵行的集體決議仍以村社傳統(tǒng)和成員眾意為基礎�？梢�，無論是國家層面、地方層面、還是農村基層，就農村集體經濟組織成員資格認定的標準和程序都沒有達成一致，且在實踐過程中存在較大的不確定性和不規(guī)范性，由此導致的司法沖突也時有發(fā)生，各地迫切需要明文規(guī)定及實際行動以明確農村集體經濟組織成員。

　在集體成員資格并未有明確確定標準前，我國農村土地在推進確權，這使得部分地方確權難以推進，且留有未來隱患。就筆者調查發(fā)現，根據村規(guī)民約往往能具體問題具體分析制定最適合本村的辦法。但是，如果沒有政府統(tǒng)一進行適當推進，在當前土地制度下不利于人口徹底城鎮(zhèn)化。對這一問題還需要法律和經濟專業(yè)人員針對性深入分析。

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