淺析社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新

　淺析社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新

　—— 以云南省為例

　摘要：伴隨著社會經濟的發(fā)展，各種類型的社會組織也在不斷地成長，作為代表廣大基層群眾共同利益的組織形式，社會組織的健康發(fā)展有利于反映民眾的心聲。但由于我國政府在管理體制上職能轉換的問題，使得社會組織的健康發(fā)展受到限制。本文以云南省社會組織發(fā)展為例，分析了政府管理體制存在的問題，并從摒棄固步自封，倡導解放思想；加強組織建設，承擔社會職能；強化組織核心，發(fā)揮組織作用和借鑒西方檢驗，結合中國國情四個層面提出了對策建議。

　 關鍵詞：社會組織；健康發(fā)展；云南省；政府；管理體制；創(chuàng)新

　目錄 引言 ............................................................................................................................... 1 第一章 相關概念闡述和國內外研究綜述 ................................................................. 1 （一）

　社會組織的定義....................................................................................... 1 （二）

　政府管理體制的含義............................................................................... 2 （三）

　關于社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的國內外研究綜述............... 2 第二章 社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的理論闡述 ......................................... 3 （一）

　社會組織建設促進政府管理體制的創(chuàng)新............................................... 3 （二）

　政府管理體制的創(chuàng)新有利于社會組織建設........................................... 3 第三章 云南社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的現狀分析 ................................. 4 （一）

　云南社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)........................... 4 （二）

　阻礙云南社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的影響因素................... 4 第四章 促進云南社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的建議 ................................. 5 （一）

　摒棄固步自封，倡導解放思想............................................................... 5 （二）

　加強組織建設，承擔社會職能............................................................... 5 （三）

　強化組織核心，發(fā)揮組織作用............................................................... 5 （四）

　借鑒西方檢驗，結合中國國情............................................................... 6 結語 ............................................................................................................................... 6 參考文獻 ....................................................................................................................... 6

　 - 1 - 引言

　2018 年 9 月 11 日至 13 日，2018 年云南省民政廳社會組織能力建設培訓示范項目培訓班在麗江舉行。來自云南省各州市民政部門和社會組織的 200 多人參與。家們通過集中授課、分組授課、互動答疑等教學方式，對政府向社會組織購買服務制度、社會組織黨的建設、國家治理體系中的社會組織、社會組織評估、基金會項目運作與管理等知識，進行生動地講解。據了解，近年來，黨中央、國務院和省委、省政府高度重視社會組織建設工作。為構建政府管理與社會組織相結合、政府主導與社會參與相結合的社會管理和公共服務體制，中央財政每年安排 2 億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務。但是，當前社會組織面臨著重大挑戰(zhàn)，國家出臺了多個政策法規(guī)，對社會組織登記管理、黨建等提出了新的要求，尤其是正在征求意見的《社會組織登記管理條例》，對社會組織發(fā)起成立、注冊資金、行動規(guī)范、開展活動等方面要求更加嚴格。

　第一章

　相關概念闡述和國內外研究綜述 （一）

　社會組織的定義 自改革開放以來，我國在政府和企業(yè)之外出現了一種重要的組織形式，隨 之而來的有關這種組織形式的研究也不斷涌現。但對于社會組織的概念陳述，學術界爭議不斷。社會組織是公共關系的主體，它是公共關系的三大構成要素。人們?yōu)榱擞行У剡_到特定目標按照一定的宗旨、制度、系統(tǒng)建立起來的共同活動集體。它有清楚的界限、明確的目標，內部實行明確的分工并確立了旨在協(xié)調成員活動的正式關系結構，比如，政黨、政府、企業(yè)、商店、工廠、公司、學校、醫(yī)院等。關于社會組織的定義，孫偉林(2009)將社會組織定義為“由自然人、法人和其他組織為滿足社會需要或部分社會成員需要而設立的非營利性組織，包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。[1]”王名(2010)則認為社會組織是指在政府與企業(yè)之外，向社會某個領域提供社會服務，并具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性特點的組織機構[2]。本文所指的社會組織是為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，它只是指人類的組織形式中的一部分，是在政府、市場之間發(fā)揮服務、溝通、公證、監(jiān)督等作用的非政府組織、非營利組織自愿組織、公益組織和慈善組織等。

　 - 2 - （二）

　政府管理體制的含義 政府管理體制是通過政府的管理行為對社會經濟進行調節(jié)的方式和過程。建立運行一套行之有效的適合中國實際的政府管理機制，對于確保政府管理職能的發(fā)揮、行政管理體系的建立、乃至整個國家經濟、社會和文化的全面、協(xié)調可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。政府是復雜的社會系統(tǒng)中的一個組織，在設計政府的行政模式時，應該把管理機制的構建作為重點來把握，這有助于政府提高行政效率，降低行政成本，為構建服務型政府創(chuàng)造機制基礎。20 世紀七八十年代西方國家經歷“新公共管理運動”后，普遍對各自國家進行了改革，從政府行政理念、管理機制、行政方式方法上進行了創(chuàng)新，形成了各有特色的“政府再造”模式。我國政府管理機制的構建，與西方發(fā)達國家“政府再造”模式有所不同。西方發(fā)達國家的“政府再造”模式注重的是從精神和行政倫理方面來重塑政府，而從突破了之前的專注機構人事改革而帶來的膨脹等諸多困境。我國政府從成立之日起，就堅持著一個原則，就是自始至終為人民服務。

　（三）

　關于社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的國內外研究綜述

　 關于社會組織建設與政府管理機制的研究，國內外的學者們從不同的角度進行了闡述。在國內研究成果方面，文友華（2013）指出可從三方面著手促進社會組織良性發(fā)展:一是加強社會建設和社會管理理論研究,構建符合我國國情的相關理論觀點和學術話語體系;二是破冰登記管理雙重體制;三是推進社會組織管理立法[3]。徐勇(2014) 研究了服務型社會組織的建設，建議應堅持"政社分開、權責明確、依法自治"原則,著力推動各級政府部門向社會組織轉移職能和購買公共服務,著力構建服務型社會組織的培育扶持政策體系,著力健全服務型社會組織的監(jiān)督管理機制,不斷提升服務型社會組織發(fā)展質量和參與社會服務管理的能力和水平[4]。汪春翔從和諧社會視角出發(fā)分析社會組織建設，認為在社會組織建設過程中要合理定位黨、政府和社會組織角色，建構和諧互動關系的新型合作伙伴關系。社會組織建設要堅持有序發(fā)展、法治和自治原則。要強化社會組織建設的法律、制度、政策等各方面的支撐和保障[5]。20 世紀 70 年代以后，球范圍內出現了一場＂結社革命＂，社會組織得到了空前的發(fā)展。美國萊斯特·薩拉蒙教授從結構和動作的角度對社會組織進行了論述，認為社會組織具五大特征：一是組織性；二是非政府性；三是非營利性；四是自治性；五是志愿性[6]。美國經濟

　 - 3 - 學家伯頓·韋斯布羅德在市場失靈和政府失靈理論的基礎分析了社會組織存在的原因及作用。

　第二章

　社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的理論闡述 （一）

　社會組織建設促進政府管理體制的創(chuàng)新

　 社會組織是介于國家和市場之間的組織。社會組織具有經濟發(fā)展功能，也有培育民主政治功能，它還能有效協(xié)調利益關系、促進利益平衡機制的形成[7]。社會組織建設促進政府管理體制的創(chuàng)新主要表現在以下三個方面：首先，社會組織貼近基層和溝通協(xié)調的功能緩和社會矛盾。社會組織來源于群眾，具有廣泛群眾基礎，能直接了解社會各階層的不同需求，為組織成員的利益表達提供渠道，實現政府與社會成員的有效溝通，讓社會組織參與社會管理，有助于增進政府與民眾之間的互動和信任，減少對立情緒，化解社會矛盾，降低社會沖突。其次，社會組織能有效強化社會服務。社會組織所具有的寬容、互助和志愿精神，最能有效開展社會服務活動的群眾性組織。通過社會組織，廣泛吸納動員，公眾可以實現社會價值，幫助政府解決社會管理中的一些薄弱環(huán)節(jié)。最后，社會組織能彌補政府功能的不足。

　社會組織的公益性、互益性使之具有較大的空間。實現和完善政府與社會的職能分工，構建政府與社會關系的新模式不僅是當下社會發(fā)展的必然選擇，也是社會管理體制創(chuàng)新的核心內容，以此不僅推動政府管理的歸位，亦延伸了管理手臂。

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　政府管理體制的創(chuàng)新有利于社會組織建設

　政府管理體制的創(chuàng)新重點在于重新界定政府與市場及社會的關系，充分揮社會力量在管理社會事務中的作用。理清政府與社會的關系，就是按照十八大提出的建立政社分幵，權責明確，依法自治的現代社會組織體制。這意味著把政府行政管理與社會自我管理分幵，政府從社會組織中對其人事任免權、財政權管控中退出，給予社會組織發(fā)展的主動權，實現社會組織民間化。把握政府與社會的關系，重要的一點還在于明確政府與社會的邊界。要堅決破除“全能型”政府的傳統(tǒng)思維，建立有限政府，將政府的主要職能定位在服務、管理和引導上�，F代社會發(fā)展表明，公共事務的治理需要多方力量的聯合，單憑政府的力量己經不能解決紛繁復雜的社會事務。傳統(tǒng)的以政府為一元主體的社會管理已經無法適應現

　 - 4 - 代社會管理的要求�，F代社會，政府并不是唯一的公共管理主體，各種社會組織和民間機構只要得到公眾的認可，也可以成為公共管理的主體。因此，政府在主導社會管理的同時，應重視社會組織的主體地位，強調公共管理主體的多元化，實現社會管理中政府與社會組織的合作共治、協(xié)同共贏[8]。

　第三章

　云南社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的現狀分析 （一）

　云南社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

　 隨著社會經濟的發(fā)展和社會組織的發(fā)展壯大，我國社會管理體制正由社會管理不斷代替過去長時間的社會管制。國家層面的法規(guī)政策對社會組織的正常發(fā)展有諸多限制，尤其是雙重管理體制，已經嚴重阻礙了社會組織的健康發(fā)展。但云南省除了出臺《云南省行業(yè)協(xié)會條例》，取消行業(yè)協(xié)會的業(yè)務主管部門，由民政部門直接登記外，其他的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會依然固守在現行的雙重管理體制構架內。雙重管理體制依然阻礙著云南省社會組織的發(fā)展。云南省社會組織管理過程中存在的挑戰(zhàn)主要表現在目前的社會管理體制約束著社會組織的發(fā)展：首先，政府職能轉變滯后，社會組織發(fā)展受到限制；社會組織登記門檻高；境外非政府組織的備案管理面臨困難。

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　阻礙云南社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的影響因素 阻礙云南省社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的影響因素，首先體現在政府職能層面。隨著政府管理體制從全能政府向“小政府、大社會”的管理格局轉變，政府職能轉移己成為共識，但是有的政府部門出于本部門利益考慮，不愿主動將相關的職能能轉移出去，或者只將服務收益小的事項交由社會組織承擔。在觀念上對社會組織存在戒備，缺乏信任，害怕社會組織的發(fā)展對政府的權威帶來挑戰(zhàn)，不愿與社會組織進行合作共治，而對社會組織進行嚴格控制，使社會組織生存空間狹小。其次在社會組織的登記管理層面。社會組織由于受到雙重管理體制的約束，在申請成立登記時，必須先找到相應的業(yè)務主管舉位進行登記，再到相關的民政管理機關進行登記。隨著社會分工越來越細，社會組織涉及領域眾多，使一些社會組織并不能夠準確的劃歸到某一行業(yè)中，而作為業(yè)務主管單位的政府有關部門和政府授權的組織沒有相應的行業(yè)劃分，導致這類社會組織因找不到業(yè)務主管單位而無法登記。在境外非政府組織的管理上。云南被公認為是比較活躍的省

　 - 5 - 份，甚至一度被人稱為“中國的搖籃”。由于云南多樣化的自然和人文環(huán)境，很多國際非政府組織都把這里作為進入中國的起點[9]。境外非政府組織必須與境內社會組織幵展合作項目才能進行備案登記，這樣一來，把一些有利于云南省發(fā)展的境外非政府組織和項目堵在門外，不利于境外非政府組織在云南充分發(fā)揮作用。

　第四章

　促進云南社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新的建議 （一）

　摒棄固步自封，倡導解放思想

　 政府要明確自身與社會組織在社會建設進程中應該是一種基于平等地位的互信、協(xié)作的伙伴關系。考慮到我國國家社會關系有別于西方的政治文化背景和歷史傳統(tǒng)，政府有必要在設立完善鼓勵培育社會組織發(fā)展的法規(guī)政策方面采取更多主動措施，同時合理地調配部分公共財政、人力資源投入對社會組織發(fā)展的扶持中，遵循社會發(fā)展和社會組織成長的規(guī)律[10]。同時，政府應當始終明確社會組織發(fā)展的最終力量源泉在于社會自治，避免社會組織及其管理機構的發(fā)展為官僚機構膨脹提供新的增長點，注意杜絕政府與社會組織互動過程中出現的權力尋租等腐敗現象，致力于扶持協(xié)作而不是滲透控制后者，惟其如此，才能防止政府與社會組織在泛行政化的道路上雙雙迷失。

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　加強組織建設，承擔社會職能

　 在得到外部認同支持的前提下，我國社會組織也必須在提升自身建設水平方面投入更多精力，特別是要下決心建立符合經濟、效率、效益、公平原則的內部人事、財政、組織管理監(jiān)督機制，并探討借鑒國外經驗建立社會組織行業(yè)或區(qū)域內資源整合和相互協(xié)調組織機制的可能性。從踐行保持社會組織的開放性、透明性、民主性特征入手，通過自律管理的強化和行動方式的合理規(guī)范，樹立我國社會組織的良好形象，從根本上改變社會組織被部分政府管理人員和民眾視為政府潛在挑戰(zhàn)者和麻煩制造者的傳統(tǒng)觀念，以勝于雄辯的事實證明我國社會完全具備實現自我管理、自我服務的能力。

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　強化組織核心，發(fā)揮組織作用

　應當把握社會組織的核心作用，保證其與政治經濟改革充分協(xié)調適應。社會組織的發(fā)展有賴于各項政治經濟改革的推進，同時也反作用于后者。無論在民主法治建設還是在社會管理領域中，對社會組織參與因素的準確評估與引導都應

　 - 6 - 該被納入發(fā)展規(guī)劃當中。其中，尤其應當注意的是，針對我國公民社會發(fā)展先天不足的劣勢，社會組織作為公民個體利益表達和價值聚合的平臺，通過積極地參與同政府、市場、社會組織間的互動協(xié)調，將有利于培養(yǎng)其成員參與政治、政策和經濟過程的主動性及相關能力。

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　借鑒西方檢驗，結合中國國情 應當在借鑒西方經驗教訓的基礎上，努力探索一條適應我國國情與發(fā)展需要的社會建設新路。作為社會建設整體事業(yè)的一個有機組成部分，云南社會組織的發(fā)展完全可以借鑒西方相關的理論和實踐經驗，當然，這需要建立在全面客觀地理解西方經驗的基礎上。換而言之，西方正反兩方面的經驗訓和西方內部的差異性都不應被忽視，同時，從比較發(fā)現規(guī)律異同過程中有所收獲才是學習借鑒的最終目的。

　結語 本文由 2018 年云南省民政廳社會組織能力建設培訓示范項目引入，首先分析了社會組織建設和政府管理體制創(chuàng)新的相關概念和國內外研究綜述。接下來，重點對社會組織建設和政府管理體制創(chuàng)新的理論進行了闡述，即社會組織建設促進政府管理體制創(chuàng)新，反過來，政府管理體制創(chuàng)新有利于社會組織建設。然后以云南省為例，分析了其在社會組織建設與政府管理體制創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)及其原因。最后從摒棄固步自封，倡導解放思想；加強組織建設，承擔社會職能；強化組織核心，發(fā)揮組織作用和借鑒西方檢驗，結合中國國情四個層面提出了對策建議。

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